América Latina y el Caribe es la región con mayor porcentaje de energías renovables en su matriz eléctrica, fundamentalmente a partir de una fuerte penetración de la generación hidráulica. Si bien el potencial de esta fuente es aún muy relevante, existen crecientes dificultades para profundizar su incorporación debido a los fuertes rechazos por consideraciones sociales y ambientales.

Afortunadamente, la región tiene un potencial aún mayor de otras fuentes renovables, fundamentalmente eólica y solar pero también, en algunos países, geotérmica y biomasa.

Los pocos países que han logrado avanzar en su incorporación han logrado desmentir dos falsos paradigmas que circulaban, y sorprendentemente aún continúan circulando, por la región: por un lado, la experiencia nos muestra que, hoy en día, en nuestra región, si se generan las condiciones adecuadas, la electricidad producida mediante energías renovables es más barata que la generada con cualquier fuente fósil o nuclear; y por otro lado, la experiencia regional también muestra que, contrariamente a lo que se creía, la complementación de fuentes renovables permite operar sistemas eléctricos casi 100% renovables y con más de 40% de energía no gestionable, sin utilizar más almacenamiento que el provisto por las centrales hidráulicas.

Esta es una particularidad de nuestra región, que puede ser aprovechable en la mayoría de nuestros países. Esto no sólo permite contar con sistemas eléctricos soberanos, robustos, de menor costo y mucho menor huella de carbono, sino también generar cientos de miles de puestos de trabajo y otros derrames económicos y sociales.

Sin embargo, a pesar de la contundente experiencia empírica, los procesos de transición energética en nuestra región no avanzan al ritmo esperado e incluso, en muchos países, se encuentran bloqueados y, en algunos, en retroceso.

En los últimos tres años, OLADE, con el apoyo técnico de la Asociación Ivy, ha desarrollado un programa de trabajo para identificar las barreras que están impidiendo el avance de los procesos de transición energética en nuestra región, así como de las lecciones aprendidas regionalmente para superarlas y, a partir de ello, la definición de una estrategia para apoyar a los países en sus procesos de transición.

DIAGNÓSTICO: ESTUDIO DE BARRERAS Y DE ALTERNATIVAS PARA SUPERARLAS
En el año 2020 se realizó un trabajo para identificar las barreras que están impidiendo el avance de las energías renovables para la generación eléctrica en América Latina y el Caribe.

Se realizaron un centenar de entrevistas y de instancias de discusión colectiva con técnicos y jerarcas de gobierno y de diferentes organismos públicos del sector energético, con desarrolladores de proyectos de energías renovables, con inversores privados y de la banca multilateral, con organismos internacionales, así como con académicos, la sociedad civil y expertos independientes.

Se analizó en total la situación de 21 países que incluyen las diferentes realidades de la región. El abordaje fue holístico, considerando de manera sistémica las diferentes dimensiones del problema en el marco regional.

Se identificaron en total 37 barreras diferentes, las cuales fueron organizadas en cinco grandes grupos que incluyen las dificultades de tipo político, aquellas que son propias del sector eléctrico, las vinculadas a la infraestructura, las dificultadas existentes para el desarrollo de los proyectos y las asociadas a la integración energética. Estas 37 barreras involucran aspectos tecnológicos, regulatorios y económicos, pero también políticos, institucionales, burocráticos, culturales y sociales.

Naturalmente, no todas estas dificultades están presentes en todos los países de la región y, cuando sí lo están, no siempre aparecen con la misma relevancia, pero las características y la profundidad del análisis realizado permiten concluir que se cuenta con una radiografía completa del conjunto de dificultades globalmente presentes en la región para el avance de los procesos nacionales de transición energética. En el estudio realizado también se analizaron las acciones que han diseñado, e implementado, los países de la región que lograron enfrentar exitosamente las barreras detectadas.

Se estudiaron y analizaron la eficacia de un total de 63 acciones de diferentes tipos, las cuales fueron clasificadas en siete grupos, de acuerdo a su objetivo principal. Los cinco primeros grupos de acciones se dirigen al sistema político, a la autoridad energética, al regulador, al operador y a otros actores claves, respectivamente, mientras que los dos últimos grupos incluyen acciones vinculadas a la red eléctrica y a la integración regional.

Este completo análisis, realizado por actores regionales, y que identifica los problemas reales de la región y las soluciones generadas y utilizadas de manera exitosa en la propia región, está contenida en la Parte I del presente documento.

GUÍA PARA APOYAR LOS PROCESOS NACIONALES DE TRANSICIÓN ENERGÉTICA JUSTA
Una de las principales conclusiones del diagnóstico realizado y del conjunto de barreras identificadas es que la transición energética en nuestra región es un proceso complejo, que transciende a un simple problema tecnológico, regulatorio o económico, ya que abarca también un conjunto de dimensiones políticas, sociales, burocráticas, y que involucra diferentes actores, ya sean privados como públicos, cuyos intereses no siempre están alineados.

Al mismo tiempo, el análisis realizado permite concluir que la transición energética demanda, un cambio de paradigma al menos en tres asuntos diferentes pero complementarios.

El primero es técnico-regulatorio: la gran mayoría de los sistemas eléctricos de la región se diseñan, planifican, regulan y operan de acuerdo a nuestros tradicionales sistemas hidrotérmicos, mientras que sistemas con alto porcentaje de fuentes renovables no gestionables exigen un abordaje diferente en todos estos aspectos.

El segundo es económico- financiero: el modelo de negocios de los proyectos renovables es sustancialmente diferente del de las tecnologías fósiles; reducir la percepción de riesgo del inversor resulta fundamental para poder generar proyectos renovables que sean financiables y para alcanzar buenos precios de la energía.

El tercero refiere a la conducción política: para que la transición ocurra, se requiere un rol proactivo del Estado, liderando el proceso a través de la elaboración de diversos instrumentos de política pública, pero con un abordaje que promueva la articulación con todos los actores públicos y privados y mecanismos innovadores de gobernanza abierta y flexible.

Para facilitar este proceso complejo, multidimensional y multiactoral, y que demanda una actitud innovadora en varias dimensiones, parecía conveniente redactar una guía práctica que pueda orientar a los países de la región en sus procesos de transición energética justa.

Se ha elegido el instrumento de la “hoja de ruta” porque se entiende que es el que mejor se adapta a las características de este proceso de transición, en particular por la necesidad de un abordaje sistémico y holístico y, al mismo tiempo, abierto y flexible. En este documento se propone un camino para que los países de la región puedan elaborar una hoja de ruta nacional, completa y ordenada, que oriente su proceso de transición energética justa.

El objetivo final es lograr que cada país pueda alcanzar el óptimo técnico-económico de penetración de fuentes renovables en la matriz eléctrica, con el propósito de desarrollar un sistema eléctrico soberano, robusto, climáticamente resiliente, del menor costo posible, de acceso universal y asequible, aprovechando el proceso de transición para promover el desarrollo productivo y social y la ampliación de derechos, en particular en relación a la igualdad de género.

Esta guía fue preparada a partir del diagnóstico de las barreras existentes y de las mejores prácticas que se han implementado en la región para superarlas, así como en la experiencia del autor asesorando diversos gobiernos de la región y de su propia experiencia al frente del proceso de transición energética de su país, Uruguay.

En otras palabras, esta propuesta está anclada en las necesidades reales de la región y en los caminos utilizados exitosamente en la región para superarlas. La propuesta de hoja de ruta se presenta en la Parte II del presente documento y sus principales componentes se resumen a continuación.

LAS COMPONENTES DE LA HOJA DE RUTA PARA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA JUSTA
La hoja de ruta del proceso de transición energética justa variará de un país a otro en función del contexto histórico, político y energético nacional, del grado de avance en su proceso de transición y de las barreras existentes. Sin embargo, es posible identificar un conjunto de componentes que deberían formar parte de cualquier hoja de ruta a nivel regional.

Se propone estructurar la hoja de ruta a partir de seis tipos de componentes para facilitar su diseño y posterior implementación: una Visión, cuatro Desafíos, siete Áreas de Intervención principales, dos Áreas Complementarias, tres Fases y una estrategia de monitoreo en base a Hitos a cumplir. La primera componente de toda hoja de ruta es la definición de una Visión, más que un objetivo rígido que podría transformarse en un corset para un proceso de este tipo.

En el texto se propone la adopción de una imagen de éxito para el cambio que se desea realizar, que debería tomarse como una guía orientadora de la acción, especialmente de los instrumentos de política pública y las demás acciones a desarrollar a lo largo del camino.

En segundo lugar, se describen los cuatro Desafíos que se recomienda abordar de manera conjunta y complementaria para alcanzar la Visión de la hoja de ruta: la necesidad de construir un acuerdo político y social que sustente y garantice la continuidad del proceso transformador (desafío político), la necesidad de generar las condiciones para la planificación y la operación de un sistema eléctrico diferente (desafío tecnológico), la necesidad de gestionar la percepción del riesgo por parte de los actores, especialmente los inversores (desafío económico) y, finalmente, la necesidad de contar con un liderazgo estatal flexible, articulado y adaptativo (desafío de gobernanza).

En tercer término, se presentan las siete Áreas de Intervención principales que se considera conveniente incluir en la hoja de ruta. Se trata de siete áreas temáticas que resultaría necesario considerar para lograr enfrentar los cuatro Desafíos.

Estas siete áreas temáticas involucran a la planificación y operación del sistema eléctrico, a los procedimientos para la contratación de generación renovable, a las estrategias para reducir la percepción de riesgo por parte de los inversores, a las buenas prácticas para facilitar el desarrollo de proyectos, a los desafíos para el acceso a la red eléctrica, a los instrumentos para que la transición energética sea un motor para el desarrollo productivo y social nacional, así como a aspectos vinculados a la conducción política del proceso.

Para cada una de estas siete Áreas de Intervención se describe su relevancia y la forma en que encaja en la totalidad de la hoja de ruta y con las demás componentes, así como un conjunto de 28 actividades específicas que se sugiere considerar para el diseño y la implementación de la hoja de ruta. No se espera que todos los países tengan que incluir estas 28 actividades en sus hojas de ruta, sino que deberían tomarse como una “ayuda-memoria” de los aspectos que resulta conveniente incluir en el análisis.

En cuarto lugar, se describen brevemente dos Áreas Complementarias; su consideración en la hoja de ruta para una transición energética justa no resulta esencial para alcanzar la Visión, pero su inclusión potencia aún más los beneficios que se desea alcanzar.

Estas dos áreas son: el uso de excedentes renovables para la producción de hidrógeno verde, metanol, jet fuel, gas, amoníaco u otros productos químicos, o simplemente para su almacenamiento (P2X o Powerto-X) y la integración energética y productiva regional.

En quinto término, teniendo en cuenta la necesidad de una implementación dinámica que requiere revisión y ajustes, se propone la consideración de tres Fases: una primera fase de puesta en marcha de la hoja de ruta, en la que se genera el ecosistema transformador mínimo para comenzar el proceso; una segunda etapa piloto en la que comienzan las curvas de aprendizaje y se sigue una estrategia de evaluación y ajuste; y una tercera en la que se puede dar por culminado el proceso de aprendizaje y comienza la implementación de la transformación propiamente dicha.

Finalmente, la guía se cierra con una herramienta innovadora para poder monitorear de manera continua el avance del proceso de transición y guiar las eventuales necesidades de ajuste. Se basa en un conjunto de Hitos a alcanzar al finalizar cada Fase para poder pasar a la siguiente, para cada una de las 28 actividades incluidas en las siete Áreas de Implementación.

La propuesta incluye un conjunto de preguntas en cada Hito y para cada actividad, con el objetivo de orientar el monitoreo y realizar una evaluación cualitativa y reflexiva en la que se busque determinar las causas por las que no se habría alcanzado dicha meta y las adaptaciones que resulte conveniente realizar.

Si bien cada una de las dos partes de este documento es autocontenida y podría leerse de manera independiente, se sugiere su estudio conjunto, dado que la información y el análisis contenido en la Parte I se presenta en un formato preparado especialmente para favorecer el diseño de la hoja de ruta nacional y el monitoreo de su implementación.