CARLOS ALONSO, OLGA BUSTAMANTE Y MIRIAM LEIVA

El gobierno quiere abordar las exenciones tributarias. Fue un objetivo trazado desde fines del año pasado en el contexto de la reforma impositiva que se firmó y que de hecho quedó estipulado en el acuerdo político de ese entonces. Si bien en aquel momento se planificó convocar a una comisión de expertos para marzo-abril de este año, el aterrizaje del Covid-19 cambió las prioridades y los planes, y el ministro de Hacienda, Ignacio Briones, no concretó esa instancia.

De allí en más el tema a nivel público se “congeló”. Eso, hasta el pasado 6 de agosto. En un punto de prensa en La Moneda, el titular de Teatinos 120 afirmó que se estaba trabajando en conjunto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) en la elaboración de un documento. Dicho informe está en su etapa final, puesto que su entrega está comprometida para septiembre, precisan en Hacienda. Así, el propósito inicial del Ejecutivo es socializar este estudio con los parlamentarios junto con el proyecto de Ley de Presupuestos 2021, es decir, a fines del próximo mes o principios de octubre.

El trabajo del FMI y la Ocde partió en marzo y apunta a revisar todas las exenciones tributarias que contempla el sistema impositivo chileno, sin excepción, y que superan las 130, según ha catastrado el exdirector del Servicio de Impuestos Internos (SII), Michel Jorratt.

Se define como gasto tributario el monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar a determinadas actividades, sector, rama, región, o grupos de contribuyentes. Por lo general, se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos. Para 2020, el SII proyectó que las exenciones en Chile alcanzan los US$ 9.333 millones, y básicamente estas afectan al Impuesto a la Renta (US$ 6.700 millones) y al IVA (casi US$ 2.600 millones).

Sobre la base de esta información, lo que hará el FMI y la Ocde es, primero, revisar la metodología y los cálculos de ese gasto tributario; segundo, analizar cada una de las partidas para ver las mejores prácticas a nivel comparado; y tercero, revisar a quiénes benefician dichas exenciones. Para ello, las reuniones con los equipos de Hacienda y del SII han sido semanales, de modo de poner a disposición de ambos organismos externos todos los antecedentes requeridos.

Si bien a nivel de la opinión pública y en círculos del gobierno se ha planteado que reflotar ahora este tema tiene por objeto frenar la arremetida de la oposición con el proyecto que busca gravar con un impuesto por una vez a los denominados súper ricos, en Hacienda matizan esta noción. A su juicio, la iniciativa opositora es “muy ineficiente” y si lo que se pretende con ella es generar una mayor progresividad del sistema (que quienes tienen más, aporten más), entonces discutir sobre remover beneficios impositivos es una mejor solución y apunta en la misma dirección.

Sin embargo, insisten en que el interés del ministro Briones en esta materia viene de antes y constituye un trabajo que, a su juicio, se debería hacer regularmente, en aras de la mejor utilización de los recursos públicos. De hecho, comentan que él habla de “privilegios tributarios”, más que de exenciones.

Por otro lado, precisan en el Ejecutivo, ambos temas seguirán su camino en forma paralela, y ahí es muy importante la hoja de ruta que la autoridad ha definido para la discusión sobre exenciones. Al respecto, fuentes de Hacienda enfatizan que la idea no es elaborar una propuesta propia, sino que poner sobre la mesa el informe del FMI y la Ocde para intentar lograr un consenso político transversal en el Parlamento sobre qué beneficios remover o modificar. Solo bajo ese entendido se avanzará, dicen en el gobierno, puesto que tienen claro que el tema tiene muchas complejidades políticas, dado los diferentes grupos de interés involucrados. Así, no está contemplado que Hacienda envíe un proyecto si es que no hay un mínimo común con los congresistas. En este contexto, no está claro si finalmente se convocará a una comisión de expertos locales como era la idea original, puesto que podría darse que en la discusión política cada sector incluya a a sus asesores técnicos.

Tanto al interior del gobierno como entre los expertos, hay coincidencia en que en ningún caso las modificaciones que se adopten permitirán al país contar con la totalidad de los más de US$ 9 mil millones que hoy representan las exenciones, puesto que hay varias de ellas impensables de eliminar, como las que eximen de pago de IVA a la educación, salud y transportes, que totalizan cerca de US$1.500 millones. Otro ítem en condición similar son los mecanismos de ahorro e inversión, que ascienden a US$ 4.723 millones.

“El tratamiento de ahorro e inversión es el que más recauda, pero es difícil de cambiar, porque aquí van incluidos el ahorro previsional y la forma en que se hace el descuento para salud y AFP en las liquidaciones de sueldos. Es un beneficio difícil de derogar”, afirma Michel Jorratt.

Dado lo anterior, donde históricamente ha estado puesta la lupa de la autoridad y de los expertos para eliminar beneficios es en el régimen de renta presunta, ganancias de capital, IVA a la construcción y la devolución de parte del pago del impuesto al diésel. El conjunto de estas exenciones, bordearía los US$ 2.000 millones.

De este grupo, el gasto tributario más importante es el que arroja la ganancia de capital. Si bien en el SII no hay datos desagregados, la última estimación conocida es la que realizó en octubre del año pasado el economista Claudio Agostini -hoy asesorando a Briones en Hacienda-, quien lo estimó en torno a US$ 900 millones. Este ítem es parte de las exenciones que tiene el Impuesto a la Renta, pero según fuentes conocedoras del tema, no está incluído en el último reporte del SII, que totaliza US$6.825 millones, por lo que se le debe sumar a ese monto.

¿Qué es y cómo se aplica? Claudio Bustos, abogado socio de Bustos Tax & Legal, explica que este beneficio rige sobre las ganancias obtenidas en la enajenación de valores bursátiles, tales como acciones de sociedades anónimas abiertas, cuotas de fondos mutuos y fondos de inversión, cuando estos últimos están invertidos en instrumentos de cotización bursátil, e instrumentos de deuda (bonos) de cotización bursátil y que deben cumplir un cierto límite de transacción. “Esto significa que si yo compro en Bolsa acciones de una sociedad anónima abierta por $ 100, por ejemplo, y luego las vendo en Bolsa por $ 200, los $ 100 que obtengo como ganancia de capital no tributan, puesto que constituyen un ingreso no renta, calificado así por el artículo 107 de la Ley de Impuesto a la Renta. En consecuencia, dicha ganancia no paga impuestos y no es necesario tampoco declararla”. Esta exención se instauró en 2001 en la reforma al mercado de capitales.

Sobre lo que se debería plantear, los expertos concuerdan en que se puede avanzar a huna tasa única especial para este tipo de ganancias, siguiendo lo que se usa en la mayoría de los países de la región y en el mundo. “Lo más común es que se grave. En Latinoamérica lo más frecuente es que este tipo de rentas tenga una tasa especial, por ejemplo, de 10% o 15%. En países de la Ocde hay diferencias, puesto que se aplica una tasa especial y en otros lo que corresponda según el ingreso de la persona (Global Complementario). Lo que pasa en Chile es único en el mundo”, comenta Jorratt.

Sebastián Guerrero, socio de Guerrero, Valle y Garcés, es partidario de revisar esta franquicia, que “beneficia a un grupo limitado de personas y que, en general, son de alto patrimonio”. Añade que “su eliminación es más efectiva que el impuesto al patrimonio. Puede eliminarse o reemplazarse por un impuesto único del 10% a la ganancia de capital, como ocurre, por ejemplo, en materia de bienes raíces”.

Valentina Costa, abogada asociada de Recabarren & Asociados, plantea que “eliminar o reducir esta exención podría generar una medida recaudatoria permanente, evitando reformas consecutivas que provoquen inestabilidad e incerteza jurídica. No obstante, dado el impacto en el mercado, en las AFP y en general en la inversión, se podría establecer una situación intermedia entre la total exención y el régimen general, aplicando un impuesto único de tasa fija”.

En cuanto a la renta presunta, que implica unos US$ 200 millones al año, y que es un tipo de contabilidad especial a la que se pueden acoger agricultores, camioneros, transportistas escolares, taxis, colectivos y buses, a nivel técnico también hay coincidencia de que ya no se justifica, y que todos aquellos que estén en ese régimen deberían pasar al sistema Propyme.

Sobre el IVA a la construcción -que se acerca a los US$ 700 millones-, hay posiciones divididas, ya que si bien es un beneficio importante, se ha ido acotando en el tiempo, y ahora afecta a viviendas más de clase media.

Hasta ahora los parlamentarios señalan que no han recibido ninguna información formal de parte del ministro de Hacienda sobre el informe de exenciones. Aun así, los senadores consideran que un trabajo externo e independiente es una muy buena base para empezar a conversar. “Nosotros asumimos ese compromiso y tenemos que cumplirlo. Es bueno contar con un estudio externo, serio, objetivo, que ponga hartos elementos de análisis sobre la mesa y que desde el punto de vista político sea bastante inobjetable, porque nadie podrá decir que está cargado para un lado”, indica el senador José García (RN).

Si bien su par Carlos Montes (PS), recuerda que fueron los socialistas quienes propusieron este tema, así como el impuesto a las ganancias de capital y a los súper ricos, admite que no será tan fácil promover cambios en este momento de “vacas tan flacas”. Advierte que “siempre va a ser un mal momento para eliminar exenciones”, pero por lo mismo propone que “se puede diseñar algo ahora y que empiece a correr en una fecha determinada futura”. En la misma línea opina García: “Tenemos que ver las sugerencias de ese informe, y por supuesto el tema de la oportunidad será propio de la discusión política y de los acuerdos”.

Eso sí, la mayoría de los senadores de la Comisión de Hacienda expresan sus dudas de que esta materia pueda ser una carta para atenuar el impulso que podría tomar el proyecto de impuesto a los altos patrimonios. Primero, dicen, porque se requiere un estudio a fondo de las exenciones, es decir no es de acuerdo rápido; segundo, porque se precisa reducir los forados que dan paso a la elusión; tercero, porque hay ánimo de reorientar exenciones; y cuarto, porque están conscientes de que por cada exención hay detrás un grupo importante de presión.

En Hacienda, también concuerdan en que la actual recesión económica podría significar que cualquier consenso en este ámbito se materialice con plazos no inmediatos y gradualmente, pero enfatizan en un principio más de fondo, que es avanzar en remover esas exenciones a grupos determinados, para ojalá, con parte de esos recursos, promover un beneficio general a nivel de IVA o de Impuesto a la Renta.

El presidente de la Cámara Chilena de la Construcción, Patricio Donoso, sostiene que su gremio ha estado de acuerdo en que se revisen las exenciones tributarias para que “estén ajustadas a la realidad económica del país”. Incluso, dice: “el año pasado hicimos una propuesta que consideraba compatibilizar la reducción del crédito especial para la construcción de viviendas con la aplicación del IVA a la compraventa de estos inmuebles”.

Sin embargo, subraya que si bien “entendemos la necesidad de allegar más recursos al Estado para financiar la agenda social y cubrir las necesidades que ha planteado la crisis económica, creo que antes de innovar tiene que producirse un debate a fondo sobre el rol de la empresa privada en el desarrollo del país, más allá de cuál sea su tamaño”. En ese sentido, indica que su propuesta es que, “antes de eliminar beneficios o crear más impuestos, se acuerde un nuevo trato para las empresas -para todas las empresas-, donde lo central sea crear un ecosistema que impulse el emprendimiento y la iniciativa privada”.

El presidente de la Confederación Nacional de Camioneros de Chile, Juan Araya, también tiene opinión sobre el tema. Su gremio cuenta con el beneficio del reintegro de parte del pago del impuesto al diésel, y también está dentro del sistema de tributación por renta presunta. Al respecto, si bien no se opone a que se revise la renta presunta, sí pide que se haga una mesa de trabajo para ver cómo se implementaría y que no sea de un año para otro. “Tenemos que conversarlo. Hay que capacitar a las personas para pasar de este sistema al Propyme. No es de un día para otro. Estamos dispuestos a conversar”.

En cambio, Araya se opone a que se quiera innovar en el reintegro del impuesto específico al diésel. “En eso los camioneros estamos unidos”, asegura.