ANAHÍ ABELEDO

El apoyo a los combustibles fósiles casi se duplicó en 2021, lo que frenó el progreso hacia los objetivos climáticos internacionales, según un nuevo análisis de la OCDE y la AIE. Se descuenta que el crecimiento de este apoyo creció en 2022 e incrementará la cuenta a fin de año, debido a que los gobiernos de la OCDE y de las principales economías no miembros han tomado más medidas de apoyo para proteger hogares y empresas del  impacto de los altos precios de la energía ocasionados por la recuperación post-Covid-19 y la guerra de Ucrania. Estas medidas que actúan para reducir el precio de la energía debilitan los incentivos para reducir el uso de energía cuando el suministro es limitado.

Los nuevos datos de la OCDE y la AIE muestran que el apoyo general de los gobiernos a los combustibles fósiles en 51 países de todo el mundo casi se duplicó a 697.200 millones USD en 2021, desde 362.400 millones USD en 2020, a medida que los precios de la energía aumentaron con el repunte de la economía mundial. Además, se prevé que los subsidios al consumo aumenten aún más en 2022 debido al aumento de los precios de los combustibles y el uso de energía.

Las principales economías aumentaron considerablemente el apoyo a la producción y el consumo de carbón, petróleo y gas natural, y muchos países luchan por equilibrar las promesas de larga data de eliminar gradualmente los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles con los esfuerzos para proteger a los hogares del aumento de los precios de la energía, según al análisis publicado hoy por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la Agencia Internacional de Energía.

La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ha provocado fuertes aumentos en los precios de la energía y socavado la seguridad energética". Sin embargo, los aumentos significativos en los subsidios a los combustibles fósiles alientan el consumo derrochador, sin llegar necesariamente a los hogares de bajos ingresos”, dijo el secretario general de la OCDE, Mathias Cormann . 

“Necesitamos adoptar medidas que protejan a los consumidores de los impactos extremos de las fuerzas cambiantes del mercado y geopolíticas de una manera que nos ayude a mantenernos en el camino hacia la neutralidad de carbono, así como la seguridad energética y la asequibilidad”, afirmó.

UN BENEFICIO DEVENIDO EN OBSTÁCULO PARA LA TRANSICIÓN
“Los subsidios a los combustibles fósiles son un obstáculo para un futuro más sostenible, pero la dificultad que enfrentan los gobiernos para eliminarlos se destaca en momentos de precios altos y volátiles de los combustibles", dice la OCDE. 

Un aumento en la inversión en tecnologías e infraestructura de energía limpia es la única solución duradera a la crisis energética global actual y la mejor manera de reducir la exposición de los consumidores a los altos costos del combustible”. Dijo el director ejecutivo de la AIE, Fatih Birol .

La OCDE considera que "Si los precios siguen elevados, los gobiernos deberían cambiar a medidas más específicas, incluso mediante un mayor uso de apoyo a los ingresos, y señalar que tal cambio puede requerir mejoras en los sistemas de transferencia y bienestar social existentes para garantizar una focalización efectiva".

"Continuar con la transición hacia la neutralidad de carbono ayuda a reducir la dependencia de los combustibles fósiles, pero solo puede tener éxito si las políticas garantizan un acceso asequible a opciones de bajo contenido de carbono o cero", afirman.

El organismo sugiera que estas intervenciones  "deben eliminarse gradualmente y, al mismo tiempo, desarrollar la capacidad para abordar mejor las vulnerabilidades de los hogares ante las crisis de los precios y acelerar el desarrollo de fuentes alternativas de energía".

La Agencia Internacional de Energía (AIE) predice que los altos precios de los productos derivados del petróleo y el gas llegaron para quedarse. Esto a pesar del hecho de que se espera que los volúmenes de suministro de petróleo en constante aumento de Oriente Medio y los Estados Unidos, junto con un crecimiento económico más lento, mitiguen las restricciones de suministro de petróleo y gas debido a la interrupción del suministro ruso.

Período proyectado: Octubre 2021 a Diciembre 2022

La volatilidad de los precios de la energía también ha sido extremadamente alta. Como resultado, la crisis energética ahora está contribuyendo a aumentar las presiones inflacionarias en todo el mundo.

Los usuarios de energía tienen pocas opciones para reducir drásticamente la demanda en el muy corto plazo, lo que significa que las preocupaciones sobre la asequibilidad de la energía y el costo de vida cobran gran importancia.

Los shocks de precios han tenido efectos adversos significativos en los hogares y las empresas, lo que ha llevado a los gobiernos a responder. 

Este resumen de políticas hace un balance de las respuestas y considera sus respectivos méritos e inconvenientes. También destaca los desafíos de proporcionar un apoyo a los ingresos bien diseñado, incluso para la transición a la neutralidad de carbono.

Las medidas de apoyo se pueden clasificar de varias maneras, pero una distinción clave es entre apoyo a la renta, es decir, transferencias a hogares y empresas, y medidas de apoyo a los precios, que buscan reducir los precios de la energía que pagan los consumidores. 

El apoyo a los ingresos puede entregarse a través de transferencias o cupones a hogares y empresas. En tiempos de crisis, las medidas de apoyo a los ingresos que ya están en marcha pueden extenderse a una población más amplia o puede aumentarse el monto de las transferencias existentes.

Las medidas de apoyo a los precios pueden adoptar la forma de, por ejemplo, controles de precios, reducción de los impuestos especiales sobre la electricidad y de las tarifas de la red, reducciones o exenciones del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y de los impuestos especiales sobre los combustibles, y devoluciones en el surtidor. 

Tanto las medidas de apoyo a los ingresos como las de control de precios pueden orientarse, ya sea a través de pruebas de ingresos o restringiendo el beneficio de las medidas a ciertas categorías específicas de consumidores de energía en función de algunos criterios, como el consumo de energía, los ingresos o la residencia.

UN APOYO SIGNIFICATIVO
Los datos recopilados por la OCDE sobre las medidas de apoyo gubernamentales corresponden a 42 economías de la OCDE y socios clave desde el inicio de la crisis energética en el tercer trimestre de 2021.

Al 30 de mayo de 2022, la información recopilada cubre 284 medidas diseñadas para amortiguar el impacto del aumento de los precios de la energía a corto plazo. Los gobiernos también han estimado los costos fiscales de las medidas clave, en términos de recursos gastados o ingresos perdidos.

Los datos muestran que el costo del soporte brindado hasta ahora es significativo. El costo fiscal agregado de las medidas proporcionadas desde octubre de 2021 y que finaliza en diciembre de 2022– es decir, sumando el coste fiscal de las medidas para las que se dispone de una estimación – asciende a un total de US$ 246.000 millones, de los cuales 169.000 millones de USD corresponden a la ayuda a los combustibles fósiles.

Esto significa que en un período de más de 15 meses, los gobiernos habrán desplegado un apoyo adicional en el orden de magnitud de las medidas regulares anuales de apoyo a los combustibles fósiles que se brindaban antes de las alzas de los precios de la energía (USD 201.000 millones en 2019 y USD 182.000 millones en 2020).

Las respuestas de los gobiernos se han centrado en gran medida en el control de precios, que tiende a respaldar la demanda en lugar de frenarla. Las medidas de apoyo a los ingresos representan el 34% del valor total del apoyo provisto a través de pólizas cubiertas por la base de datos. La mayoría de estos, el 73%, han sido atacados. Por el contrario, el apoyo a los precios (el 66 % del monto del apoyo total proporcionado) es en gran parte no selectivo (94 %).

En términos de recuentos de medidas individuales, la mayor parte del apoyo se ha dirigido a los hogares y, en menor medida, a las empresas.

Inicialmente, los gobiernos implementaron principalmente medidas de apoyo a los precios, y luego cambiaron gradualmente a medidas de apoyo a los ingresos. 

Tal patrón podría reflejar la relativa facilidad con la que se pueden administrar las medidas de apoyo a los precios cuando se necesita una acción urgente, por ejemplo, los recortes de impuestos se pueden implementar rápidamente.

Más de dos tercios de los países tienen políticas combinadas de apoyo a los precios y los ingresos. Estos patrones generalmente se mantienen tanto en los países de la OCDE como en los que no pertenecen a la OCDE cubiertos por la base de datos, aunque los países que no pertenecen a la OCDE tienden a depender más de las medidas de apoyo a los precios. 

Esto puede reflejar una falta de capacidad para administrar sofisticados programas específicos de apoyo a los ingresos, particularmente en economías emergentes donde la informalidad es alta y las fuentes de energía alternativas están menos desarrolladas 

El análisis de la OCDE de transferencias presupuestarias y exenciones fiscales vinculadas a la producción y el uso de carbón, petróleo, gas y otros productos derivados del petróleo en las economías del G20 mostró que el apoyo total a los combustibles fósiles aumentó a USD 190.000 millones en 2021 desde USD 147.000 millones en 2020. 

El apoyo a los productores alcanzó niveles no vistos anteriormente en los esfuerzos de seguimiento de la OCDE, en USD 64.000 millones en 2021, casi un 50 % más año tras año y un 17 % por encima de los niveles de 2019. Esos subsidios han compensado en parte las pérdidas de los productores por los controles de precios internos, ya que los precios mundiales de la energía aumentaron a finales de 2021. La estimación del apoyo al consumidor alcanzó los US$ 115.000 millones , frente a los US$ 93.000 millones de 2020.

La OCDE y la AIE han pedido constantemente la eliminación gradual del apoyo a los combustibles fósiles ineficientes y la redirección de la financiación pública hacia el desarrollo de alternativas bajas en carbono junto con mejoras en la seguridad energética y la eficiencia energética. 

Los subsidios destinados a apoyar a los hogares de bajos ingresos a menudo tienden a favorecer a los hogares más ricos que usan más combustible y energía y, por lo tanto, deben reemplazarse con formas de apoyo más específicas.

LAS MEDIDAS EN ARGENTINA, EL ORIGEN
En la última "nota de país" publicada por la OCDE sobre Argentina el 29 de agosto de 2022 se hace un raconto del origen de los subsidios a las tarifas de gas y electricidad implementadas "en respuesta a la devaluación del peso argentino (ARS) en 2002, el gobierno convirtió las tarifas de gas y electricidad de su valor original en dólares estadounidenses a pesos argentinos a una tasa de ARS 1 por USD 1." En las tablas gráficas se condensan las medidas vigentes del período 2010-2020.

Entre 2002 y 2015, debido a la volatilidad de los tipos de cambio, la inflación y el aumento de los costos de producción, la política energética estuvo dirigida principalmente a estabilizar las tarifas de los servicios públicos y los precios de los combustibles a través de subsidios al consumo y la producción. 

Esta intervención regulatoria, vigente durante más de 10 años, desvinculó significativamente las tarifas de los servicios públicos domésticos y los precios de los combustibles de los costos económicos reales del suministro. 

En diciembre de 2015, con el sector energético en déficit, el gobierno declaró una “Emergencia Energética” —que durará hasta diciembre de 2017— y llevó a cabo una Revisión Tarifaria Integral para ajustar las tarifas de los servicios públicos a fin de reflejar los costos reales de producción y normalizar los mercados de gas y electricidad. 

Así, entre 2016 y 2019 se revisaron al alza las tarifas de gas natural y electricidad y se retiraron gradualmente los subsidios al consumo, manteniendo una tarifa social para los sectores más vulnerables. En el sector upstream del petróleo, el gobierno eliminó por completo los programas de incentivos para la producción de petróleo e introdujo cambios en las regulaciones y condiciones del mercado para fomentar las inversiones estratégicas (por ejemplo, en yacimientos no convencionales). 

El gobierno también eliminó los controles locales de precios de los combustibles para hacerlos converger gradualmente con los precios del mercado e impulsó cambios en el esquema de impuestos a los combustibles. 

Se revisaron al alza las tarifas de gas natural y electricidad y se retiraron gradualmente los subsidios al consumo, manteniendo una tarifa social para los sectores más vulnerables. En el sector upstream del petróleo, el gobierno eliminó por completo los programas de incentivos para la producción de petróleo e introdujo cambios en las regulaciones y condiciones del mercado para fomentar las inversiones estratégicas (por ejemplo, en yacimientos no convencionales). 

El gobierno también eliminó los controles locales de precios de los combustibles para hacerlos converger gradualmente con los precios del mercado e impulsó cambios en el esquema de impuestos a los combustibles. Se revisaron al alza las tarifas de gas natural y electricidad y se retiraron gradualmente los subsidios al consumo, manteniendo una tarifa social para los sectores más vulnerables. 

En el sector upstream del petróleo, el gobierno eliminó por completo los programas de incentivos para la producción de petróleo e introdujo cambios en las regulaciones y condiciones del mercado para fomentar las inversiones estratégicas (por ejemplo, en yacimientos no convencionales). Se eliminaron los programas de incentivos para la producción de petróleo y se  introdujeron cambios en las regulaciones y condiciones del mercado para fomentar las inversiones estratégicas (por ejemplo, en yacimientos no convencionales).

DESARROLLOS Y TENDENCIAS EN CHILE
La biomasa en forma de leña, que se usa principalmente para calefacción y cocina, representa alrededor del 40% del consumo final de energía en el sector residencial de Chile. Con poca producción autóctona de combustibles fósiles, Chile importa el 69% de su suministro total de energía (TES) en forma de productos derivados del petróleo, carbón y gas natural. 

En Chile, los precios de los combustibles derivados del petróleo son fijados libremente por el mercado. Se aplica un Impuesto Específico para Combustibles (IEC) a los combustibles de transporte como la gasolina, el gas licuado de petróleo (GLP), el gas natural comprimido y el diesel. Este último puede recuperarse como crédito en actividades industriales, aplicable únicamente para uso vial. Las tasas impositivas se expresan en UTM ( Unidad Tributaria Mensual ), una unidad monetaria de seguimiento de la inflación. 

El IEC tiene un componente fijo y otro variable. El componente flotante se implementó en 2011 y aumenta o disminuye la tarifa final del IEC, con el fin de reducir la volatilidad de los precios para los consumidores finales. El queroseno doméstico está cubierto por el Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo(FEPP), descrito en el apartado siguiente. Sin embargo, el bajo nivel de impuestos mantiene los precios del combustible para el usuario final relativamente bajos en comparación con otros países de la AIE.

Desde 1991, el gobierno de Chile ha introducido dos fondos diferentes de estabilización de precios para productos derivados del petróleo. Uno es el Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP) y el otro era el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles(FEPCO). Ambos compartían el objetivo de aislar parcialmente a la economía chilena de las fluctuaciones del precio mundial del petróleo. 

Durante el período comprendido entre enero de 2007 y julio de 2009, los créditos bajo FEPCO superaron los impuestos en USD 288 millones. Para mantener un saldo positivo en el fondo ante estas salidas, el gobierno inyectó más de USD 760 millones, de los cuales solo quedaban USD 362 millones cuando el fondo dejó de operar efectivamente en agosto de 2010.Sistema de Protección al Contribuyente antes las Variaciones en los Precios Internacionales de los Combustibles ), que luego fue reemplazado por el MEPCO ( Mecanismo de Estabilización de Precios de los Combustibles ) a partir de 2014, que administró un estimado de USD 1,200 millones en 2017. FEPP todavía opera pero desde 2011, solo cubre el queroseno para calefacción en uso doméstico.

Durante 2020, con el fin de contrarrestar el impacto económico adverso del COVID-19, el Ministerio de Energía se coordinó con las empresas de combustibles fósiles para garantizar la producción estable de petróleo y gas en la región de Magallanes, en el extremo sur de Chile, así como el transporte y distribución de combustibles líquidos, GLP, GNL y gas en red. 

El apoyo gubernamental a los combustibles fósiles en Chile se estimó en USD 1.110 millones en 2020. Todo el apoyo identificado se dirigió a los usuarios finales beneficiarios. El apoyo entregado en forma de transferencias directas (USD 740 millones) representó el 67 % del apoyo total, del cual el Impuesto sobre los Combustibles (IEC) y los reembolsos asociados son el componente principal. Los gastos tributarios ascendieron a USD 370 millones.

El apoyo gubernamental a los combustibles fósiles se ha mantenido estable desde 2015. Desde el año pasado, los gastos tributarios aumentaron un 25 %, de USD 290 millones a USD 370 millones, y las transferencias directas disminuyeron un -31 %, de USD 1070 millones a USD 740 millones.