ANAHÍ ABELEDO

La literatura da cuenta de la contribución económica de la minería, específicamente del cobre, en el desarrollo de la sociedad chilena aunque no es posible medir ese efecto de un modo directo. El último trabajo de la CEPAL ofrece un análisis del aporte fiscal de la minería y sus efectos económicos y sociales al observar todas las variables y hallar otras relaciones indirectas. Por ejemplo, confirma que, entre 2003-2013, el precio del cobre contribuyó a una variación del 5,8% del crecimiento del PIB nacional. Otra mirada interesante es el análisis de ingresos y gastos regionales: con excepción de Aysén y Magallanes, el resto de las regiones no mineras realizan gastos muy superiores a sus ingresos, en tanto que  los ingresos per cápita de las regiones mineras fueron -en promedio- un 70% superiores al de las no mineras. 

La participación del sector Minas y Canteras en el PBI nacional experimentó una baja desde el 23,9% en 2000 al 15% en 2020 - en parte por el despegue de otras actividades-, significó el 8,1% de los ingresos fiscales del gobierno (y los ingresos tributarios mineros fueron de 2000 a 2020, un 1,6% promedio del PBI). En cuanto al empleo directo ofreció solo al 2,7% del total nacional, una cifra no muy elocuente al no medirse el empleo indirecto que genera la actividad. 

El documento "Asignación, distribución y uso de los ingresos fiscales derivados de la explotación minera en Chile: un análisis de sus efectos económicos y sociales", firmado por el consultor Leonel Muinelo Gallo, se realizó conjuntamente entre la CEPAL y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Uno de los desafíos de la economía chilena es lograr una administración eficaz de los flujos de ingresos fiscales provenientes de la explotación minera y, a su vez, conseguir efectos derrame que permitan desarrollar la economía de forma sostenible. 

En cuanto a las dificultades encontradas para realizar el trabajo se concluye que "Al igual que en la mayoría de las economías, resulta casi imposible analizar la trazabilidad o destino efectivo de los ingresos públicos hacia los diferentes rubros de gasto público" y que hay mucho que hacer en materia de transparencia de presupuestos públicos. También se recomienda, en cuanto a la estadística -aunque es bastante avanzada dentro de la región,- ahondar más en la desagregación de la información económica para medir mejor el impacto de cada sector y diseñar políticas públicas. 

LA EVOLUCIÓN DEL PBI 
En 2020, el 65% de la producción mundial de productos minerales se concentró en seis países. Chile fue el principal productor de cobre de mina, con un 26% de la producción total en 2020, seguido de Perú, cuya participación es el 11,9%. Más atrás aparecen China, República Democrática del Congo,Estados Unidos y Australia, con un 7,7%, 6,9%, 6,2% y 4,5% de la producción total, respectivamente. 

Este país es también un importante productor de molibdeno, plata y oro. Sin embargo, el cobre es el principal producto de exportación y una fuente importante de ingresos fiscales para el gobierno 

A su vez, la actividad minera en los últimos años en Chile tuvo una participación promedio en el PIB de un 11% y, en particular, la contribución de la minería del cobre al PIB fue de un 10% en este país. 

El producto interior bruto (PIB) de Chile alcanzó los U$S 247.639 millones en 2020 y el PIB per  cápita mostró una tendencia al alza, con una tasa media anual de crecimiento de 3,7% durante el período 2000 a 2008; para luego observar una caída en su tasa de crecimiento de 2,6% en 2009. 

Sin embargo, se observa una rápida recuperación tras la desaceleración económica de 2009, y el terremoto y el tsunami de 2010. Es así como, a partir de 2011 y hasta el 2013 se observó una recuperación importante de la producción agregada, arribando a una tasa promedio anual de crecimiento de 4,3%. 

A partir de 2014, hay un enlentecimiento de las tasas de crecimiento agregadas, llegando a una tasa negativa en 2020. De hecho, en ese año se observa una fuerte caída de del PIB per cápita (6,6%) fruto de la pandemia mundial por el COVID-19. 

De todas formas, el PIB per cápita de Chile en 2020 fue de US$ 12.954. Si se compara esta última cifra de Chile, con el PIB per cápita de países con una importante actividad minera y dependientes de sus exportaciones, se observa que el PIB per cápita de Chile es muy inferior al de Australia (US$ 58.043); aunque muy superior al PIB per cápita de Bolivia (US$2.983), Perú (US$ 5.792), o de países africanos como Ghana (US$ 2.018), Mauritania (US$ 1.549), Nigeria (US$ 522), o la República Democrática del Congo (US$ 505).

Por su parte, según los datos del Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE), las cifras de empleo de la economía de las últimas dos décadas muestran un desempeño fluctuante. Desde el 2000, el desempleo ha variado entre el 6 y el 11%, alcanzando una media de 8,5% durante el periodo 2000 a 2020, llegando el guarismo de 11,5% en 2020, de nuevo, explicado por el impacto de la pandemia del COVID-19.

El empleo directo en el sector minería y de canteras fue de 185.001 personas en 2020, lo cual representa apenas el 2,7% del empleo total de la economía, un porcentaje similar al observado en otras economías extractivas. La minería es una industria capital intensiva, por lo que la robótica y la automatización, podrían hacer aún más pequeño el impacto directo de la minería en el empleo, a la vez que estos servicios pueden ofrecerse a través de terceros.

CIFRAS DE LA MINERÍA COMPARADAS A OTROS PAÍSES DE LA OCDE 
El aumento del precio del cobre desencadena una serie de demandas que afectan positivamente a muchos otros sectores de la economía. Un aumento del 1% en el precio del cobre (con persistencia decreciente) genera un aumento del 0,2% en el PIB en cinco años.  Entre 2003-2013, el precio del cobre contribuyó a una variación del 5,8% del crecimiento del PIB en la economía chilena. 

Esta contribución está muy por encima de la aportada por otros factores externos como la prima de riesgo, el crecimiento de los países desarrollados, los tipos de interés extranjeros y el precio del petróleo. Fruto de las políticas económicas implementadas en las últimas décadas en Chile, la composición sectorial de su PIB ha evolucionado en términos de valor. 

En este sentido, la participación del sector minero y de canteras en el PIB ha disminuido del 23,9% en 2000 al 15,0% en 2020, mientras que la agricultura se ha mantenido relativamente estable (3,5% en 2000 a 3,8% en 2020), al igual que la Administración Pública (de 16,6% al 15,7%); sin embargo, la industria manufacturera ha disminuido su participación del 13,9% en 2000 al 11,0%. 

Por su parte, la Construcción ha pasado de 6,4% en 2000 a 5,9% en 2020. Finalmente, al igual que en muchas economías de la OCDE, fue el sector de Servicios el que ha crecido de forma importante; mientras que en 2000 representaba el 35,6% del PIB, en 2020 llegó a alcanzar el 48,6% del PIB chileno.

La minería compone cerca del 61% de las exportaciones de este país. Mientras que, la industria manufacturera representa el 33% de las exportaciones, y la agricultura el 6%.

Resulta claro que, en los últimos años el desempeño de la economía chilena ha estado liderada por las exportaciones de productos mineros. Dentro de este marco, Chile exporta, principalmente, mineral y concentrado de cobre sin refinar ni procesar, y también cobre refinado, o cátodos, que han pasado por la primera etapa de procesamiento pero este último producto ha decaído en su nivel de exportaciones lo que indicaría una merma en la capacidad de agregar valor y/o tecnológica.  

En cuanto a los mercados de destino la cartera de países no se encuentra muy diversificada. Otros países de la OCDE, con fuertes sectores mineros, cuentan con carteras de exportación más diversificadas, como es el caso de Australia. 

Chile exporta, principalmente, mineral y concentrado de cobre sin refinar ni procesar, y también cobre refinado

Los mayores mercados de destino de mineral de cobre de Chile son: China, Japón, Brasil, Alemania, India y República de Corea. 

A su vez, los productos de cobre más refinado se dirigen a: Estados Unidos, China, la Unión Europea, Canadá, la República de Corea, México, Australia, Brasil, Hong Kong y Japón.

La minería sigue siendo el principal sector económico receptor de inversión extranjera directa (IED) en Chile, recibiendo el 29% del total invertido en durante el período 2012-2020. La comparación con otros países con sectores mineros fuertes muestra que la participación de la IED en este sector para Chile fue similar a la de Australia, con 30%12, y la de Sudáfrica, con 33,4%. 

Por su parte, el sector minero noruego recibió el 28% y el canadiense el 16% de la IED en 2020. En cambio, el sector minero indio y chino sólo recibieron el 0,6% y 0,3% de la IED, respectivamente.

INGRESOS FISCALES, CÓMO SE INVIERTE, IMPACTO REGIONAL 
Entre 2000 y 2020, los ingresos tributarios del gobierno general, en promedio, representaron un 19,8% del PIB nacional, siendo las contribuciones del sector minero oscilantes, y con un promedio de apenas 1,6% del producto (véase el cuadro 1). Por ende, en promedio solo un 8,1% de los ingresos del gobierno general en chile se explica por ingresos fiscales provenientes del sector minero

El gráfico 10 permite observar la importancia de los ingresos fiscales de la minería durante el boom de los precios de los recursos naturales (sobre todo entre 2004 a 2008), para su posterior tendencia a la disminución en la participación en el total de ingresos públicos. 

Desde entonces, aunque la contribución global de los ingresos fiscales derivados de la explotación de los recursos minerales a la economía chilena ha ido disminuyendo, el sector minero continúa siendo rentable y un motor importante de la evolución de la economía de Chile.

A su vez, los ingresos fiscales recaudados de la actividad del sector minero se invierten en dos fondos soberanos:

+ Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), para financiar las futuras pensiones solidarias de vejez e invalidez y las aportaciones de pensiones solidarias derivadas de la reforma de las pensiones

+ Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), para garantizar la estabilidad del gasto público en los periodos de menor crecimiento.

Ambos fondos se rigen por un conjunto de normas de depósito y retiradas, respaldadas por la regla fiscal que suaviza el comportamiento del gasto público a lo largo del tiempo.

Actualmente, el FEES permite al gobierno financiar los déficits presupuestarios y realizar reembolsos de la deuda pública, salvaguardando el gasto fiscal frente a las fluctuaciones, tanto de la economía global como de los ingresos procedentes de los impuestos al cobre y otras fuentes.

En la práctica es difícil discernir cuánto progreso social se debe al efecto de la minería sobre el crecimiento económico y empleo, frente al efecto indirecto a través del gasto público.

El análisis del cuadro 7 permite observar que la relación ingresos de cada región con relación a sus gastos es mayor en las regiones mineras (de cobre). 

En este sentido, con excepción de las regiones de Aysén y Magallanes, el resto de las regiones no mineras realizan gastos superiores a sus ingresos. A su vez, el promedio general del país señala que los ingresos representan el 60% de los gastos realizados por la región “media” en Chile

En primer lugar, se identificó la existencia de buenas prácticas fiscales en la regulación minera de Chile durante el período 2000-2020. La administración de estos recursos fiscales ha mejorado sustancialmente en Chile en las últimas décadas.

En segundo lugar, se procedió a realizar un diagnóstico sobre las características del régimen fiscal relacionado con la actividad minera en Chile. En este sentido, ha sido posible detectar la importancia relativa de los ingresos fiscales provenientes de la minería en las finanzas públicas del gobierno general de Chile.

Es así que, fue posible observar que, si bien estos ingresos públicos de la minería en algunos años ocupan un lugar preponderante en las finanzas del gobierno, su variabilidad temporal resulta muy acentuada y difícil de manejar.

De la estimación de los dos modelos VAR, que miden efectos de largo plazo de diferentes shocks, se puede señalar que los ingresos fiscales provenientes de la minería han tenido un impacto significativo sobre variables sociales y de gasto público. 

Es así que, se observa, los ingresos tributarios provenientes de la minería disminuyen a largo plazo la desigualdad de ingresos (índice de Gini).

A su vez, se detecta que los ingresos no tributarios de la minería incrementan tanto el gasto corriente como la inversión pública. Y, finalmente, se obtuvo evidencia empírica de que los ingresos no tributarios de la minería incrementan el gasto público de tipo social.