Presión sobre los sitemas sanitarios públicos, baja rentabilidad petrolera y fluctuación de precios en el petróleo y los minerales
Mark Robinson*
Los países que dependen de los ingresos procedentes del petróleo, el gas y la minería se encuentran frente a una triple crisis. En este artículo, se destacan tres áreas en las que la transparencia puede ser de ayuda en estos tiempos difíciles para apuntalar los logros conseguidos con gran esfuerzo en la rendición de cuentas en el sector.
Para los países ricos en recursos, la pandemia de COVID-19 plantea una triple crisis. En primer lugar, genera una enorme presión sobre los sistemas sanitarios públicos mientras los países trabajan arduamente para lidiar con la creciente propagación del virus en todo el mundo. En segundo lugar, el derrumbe del precio del petróleo hace que la rentabilidad de la producción petrolera disminuya significativamente, y se registra una desmesurada caída en las inversiones y la exploración. En tercer lugar, la desaceleración de la economía global reduce la demanda de petróleo, gas y minerales, lo cual produce fluctuaciones en los precios. Todos estos factores están repercutiendo fuertemente en las finanzas públicas, con rentas que caen velozmente a la vez que crecen intensamente las exigencias de gasto público.
Varios observadores han manifestado preocupación por la posibilidad de que los compromisos nacionales para lograr una mejor gobernanza disminuyan a raíz de la respuesta —y la recuperación— derivada de la crisis sanitaria y económica global. Hay inquietudes en cuanto a que la aplicación de medidas gubernamentales de mano dura y el deterioro del espacio cívico conduzcan a una menor rendición de cuentas. Por otra parte, existe temor de que aumente el riesgo de corrupción, con un debilitamiento de las instituciones de control y potenciales acuerdos de dudosa legalidad. Y también se teme que disminuya la transparencia, con la posibilidad de que descienda el nivel de compromiso hacia la apertura y la publicación de los datos, en un contexto en el que otras prioridades cobran mayor preponderancia.
La misión del EITI consiste en promover una transparencia superior en el sector del petróleo, el gas y la minería. El Estándar EITI 2019 plantea un conjunto de requisitos comunes de divulgación de información para los 53 países miembros. En cada país, los gobiernos y las empresas implementan estas disposiciones, que ponen una vara alta para la presentación de información y albergan el potencial de generar un cambio notorio en la gobernanza de las industrias extractivas. No obstante, estos logros podrían estar en riesgo dada la presión que tienen los gobiernos y las empresas para recuperar inversiones rápidamente frente al deterioro de la economía. Tales medidas no deberían suponer que se sacrifiquen los esfuerzos tendientes a promover que la riqueza de recursos naturales contribuya a largo plazo al bienestar de los ciudadanos en las economías dependientes de recursos.
Contar con datos confiables sobre los ingresos, la producción, las exportaciones y el empleo en el sector extractivo ayudará a los gobiernos a decidir políticas sólidas y a gestionar mejor la crisis. Por otra parte, existen al menos tres disposiciones recientemente incorporadas al Estándar EITI que ofrecen a los gobiernos, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil la oportunidad de resguardar los avances conseguidos en cuanto a transparencia y a contrarrestar los riesgos de corrupción en estos momentos desafiantes.
Los gobiernos y las empresas que se comprometen a publicar los contratos conforme al Estándar EITI ofrecen a las partes interesadas la información necesaria para comprender y controlar el cumplimiento de los términos, las obligaciones y los pagos derivados de los proyectos extractivos en sus países. Cuando los contratos se divulgan, se vuelve más sencillo compararlos, fiscalizarlos y hacerlos valer.
Al comprometerse con la divulgación de los contratos (por ejemplo, uniéndose como miembros a la Red de Transparencia Contractual del EITI), los gobiernos pueden ayudar a proteger los intereses de los ciudadanos y nivelar las condiciones para las inversiones, lo cual generará beneficios a largo plazo para los países ricos en recursos.
Sin embargo, en el marco de la actual crisis económica, las limitaciones al capital de inversión y el temor a carencias presupuestarias podrían llevar a los gobiernos a celebrar acuerdos sobre actividades extractivas con disposiciones menos favorables o incongruentes. La existencia de un círculo virtuoso —en el que la divulgación contractual alimenta el escrutinio público, promueve una supervisión superior y fortalece la imposición forzosa del cumplimiento— podría echarse a perder debido a negociaciones contractuales debilitadas y una merma en el compromiso hacia la divulgación contractual. Esto podría socavar el potencial transformador de este nuevo requisito y las buenas prácticas incipientes.
Dialogar a partir de los datos acerca de las posibles formas en que el sector extractivo puede contribuir a la economía es esencial para desarrollar políticas sólidas, especialmente en épocas de crisis como la que estamos presenciando actualmente. Conocer los términos de los contratos extractivos puede alimentar el debate público sobre los ingresos provenientes de esas actividades y afianzar la noción de en qué medida es posible modificar razonablemente las obligaciones contractuales. En los casos en que entran en juego las cláusulas de fuerza mayor, conocer los términos de los contratos vigentes resulta fundamental a efectos de garantizar la rendición de cuentas.
La transparencia contractual se está convirtiendo en la regla general, y esperamos que los países implementadores del EITI promuevan este parámetro que entrará en vigor en enero de 2021. Hasta el día de hoy, 34 países del EITI han dado a conocer al menos algunos contratos, y 16 empresas han asumido un compromiso público para apoyar la transparencia contractual. Hace una década, eran apenas nueve los países miembros del EITI cuya legislación se ocupaba de la transparencia de los contratos. Hoy son 24 los que cuentan con leyes en esta materia. Aun en los momentos difíciles, existe la posibilidad de seguir aprovechando este impulso.
Otro de los nuevos requisitos del EITI se refiere a la transparencia en el comercio de materias primas. Más de la mitad de los USD 2,7 billones de ingresos declarados por los países del EITI provienen de la venta de petróleo, gas o minerales del Estado a las compañías comerciantes. A raíz de la presión sobre los precios de las materias primas, los acuerdos entre estas compañías y las empresas de titularidad estatal se prestan a potenciales situaciones de corrupción.
La transparencia en el comercio de materias primas adquiere particular importancia frente a las turbulencias en los mercados de dichas mercancías que hemos presenciado en los últimos meses. El cimbronazo en los precios del petróleo y el pronunciado aumento de los costos de almacenamiento posiblemente lleven a los países a celebrar con premura acuerdos de corto plazo que podrían poner en riesgo los intereses nacionales a largo plazo. Este riesgo se vuelve más evidente en el caso de las empresas de titularidad estatal cuyas actividades no siempre están abiertas al escrutinio público, y donde las personas expuestas políticamente se encuentran con la oportunidad de obtener ganancias a corto plazo en perjuicio del interés público.
Por otra parte, los paquetes de recuperación y los estímulos de los gobiernos están promoviendo nuevas tecnologías y favoreciendo una transición hacia economías bajas en carbono. Se necesita una cooperación internacional y estándares de transparencia más robustos para garantizar que la adquisición de minerales cruciales para la transición energética también contribuya al desarrollo sostenible de los países ricos en recursos.
Si bien la transparencia en el comercio de materias primas aún está en un estadio inicial, la publicación de datos sobre las transacciones de estos productos puede ayudar a mitigar los antedichos riesgos. De acuerdo con el Estándar EITI, las empresas de titularidad estatal y demás organismos gubernamentales que se ocupan de comercializar petróleo, gas y minerales del Estado deben divulgar íntegramente los ingresos que obtienen por las ventas de esos recursos. Normalmente, esto significa que las empresas de titularidad estatal divulgarán los volúmenes de materias primas vendidas y los ingresos percibidos, detallados por cada comprador.
Existe una tercera disposición de especial relevancia en el actual contexto, que se refiere a las asignaciones subnacionales de ingresos. El Estándar EITI establece como requisito que se divulguen las transferencias significativas entre entidades gubernamentales nacionales y subnacionales cuando son exigidas por una constitución nacional u otros mecanismos de distribución de ingresos.
En países como Ghana, Filipinas y Colombia, las autoridades subnacionales cuentan con disposiciones a tal fin, que prescriben la transferencia de una porción significativa de los ingresos de origen extractivo. La información presentada en virtud del EITI revela si las comunidades locales perciben o no estas transferencias. Por otra parte, la divulgación contractual puede reforzar la transparencia en torno a las transferencias subnacionales, ya que permite que se hagan públicos los términos contractuales de estas.
Si los ingresos derivados de recursos disminuyen a causa de la triple crisis, esto podría tener un impacto adverso en las transferencias subnacionales, lo cual dejaría a las comunidades en una situación de mayor pobreza o vulnerabilidad. Las transferencias subnacionales también podrían verse afectadas por la desviación de recursos para satisfacer prioridades nacionales urgentes, como es el caso de la respuesta a la pandemia sanitaria. Las comunidades locales podrían verse perjudicadas por la reducción de los gastos como consecuencia de ello. Por consiguiente, es imperioso que este asunto se mantenga vigente y transparente, a fin de poder registrar las variaciones en las transferencias y mantener abierto el diálogo con la sociedad civil y las comunidades.
Las actuales circunstancias presentan riesgos para la buena gobernanza del sector extractivo. Sin embargo, estos pueden mitigarse si los países del EITI y las empresas que ofrecen respaldo sostienen públicamente sus compromisos con el Estándar EITI. La información presentada en virtud del EITI arroja luz sobre las transacciones económicas y los ingresos de origen extractivo, que puede ponerse a disposición en pos de la satisfacción de necesidades prioritarias en materia de salud pública y bienestar.
Más allá de promover la transparencia, la implementación del EITI puede:
+ Fomentar el debate público y garantizar que la población en general esté al tanto de los hechos, por ejemplo, a través del tratamiento en los medios.
+ Ofrecer datos que pueden servir para realizar modelizaciones fiscales y ayudar a los desarrolladores de políticas que deben tomar decisiones difíciles en condiciones de creciente adversidad.
+ Proteger el espacio cívico y garantizar un papel activo de la sociedad civil, a fin de garantizar que los creadores de políticas rindan cuentas por sus acciones.
Los datos son fundamentales para adquirir una visión más clara de las consecuencias económicas de esta triple crisis. No obstante, los datos por sí solos no pueden ayudar a mitigar estos efectos. Para que la transparencia sea significativa, es necesario verla como la base fundamental para la adopción de políticas fundadas, inclusivas y sostenibles.
*Director ejecutivo de EITI
