La institucionalidad ambiental propiamente tal nace en 1994, con la promulgación de la Ley de Bases Generales. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) permite evaluar el impacto ambiental de políticas y planes de carácter normativo general, a diferencia del SEIA, que se aplica solo a proyectos.
El medio ambiente es un bien de libre acceso, que beneficia a todos los habitantes del país. Nuestra Constitución consagra el derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y define como deber del Estado velar para que dicho derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. ¿Cómo lo hace?
La institucionalidad ambiental es el conjunto de organismos que definen y aplican las “reglas del juego” en materia ambiental a través de leyes, decretos, reglamentos y resoluciones, para que todos los actores sociales colaboremos en preservar el medio ambiente: no es una tarea solo del Estado, es de todos. No es un cuerpo estático, sino que se va construyendo y perfeccionando en el tiempo.
El hito fundacional de la institucionalidad ambiental chilena es la dictación en 1994 de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA).
La LBGMA definió un “modelo coordinador” de gestión ambiental pública, entregando la responsabilidad de gestionarlo a la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) y a los ministerios sectoriales, representados en el Consejo Directivo de Conama. Este esquema rigió la forma de hacer gestión ambiental por más de 15 años, durante los cuales se avanzó formalizando muchos procesos como: la dictación de normas de calidad ambiental, que definen la cantidad máxima permitida de contaminantes en el ambiente; las normas de emisión, que limitan la descarga máxima de contaminantes al medio ambiente; las resoluciones de calificación ambiental, que autorizan la ejecución de nuevos proyectos luego de un procedimiento denominado Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y la dictación de planes de prevención y descontaminación, en aquellas zonas cuya calidad ambiental estaba amenazada (prevención) o era deficiente (descontaminación).
El modelo coordinador tenía limitaciones que se fueron haciendo evidentes con el tiempo. La experiencia acumulada durante su aplicación y varias evaluaciones independientes (entre ellas, el informe Evaluación del Desempeño Ambiental de Chile, realizado por la OCDE en 2005) llevaron a su revisión.
Entre otros cuerpos legales, La Ley 20.417 modificó la LBGMA creando el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) que asumió las potestades de Conama, con la misión de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental.
Su ministro preside el nuevo Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. Además, se crearon dos organismos del Poder Ejecutivo con personalidad jurídica propia y sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente: el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA).
Posteriormente, la Ley 20.600 creó los tribunales ambientales, que son órganos jurisdiccionales especiales, sujetos a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema, y cuya función es resolver las controversias medioambientales de su competencia. El proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas está actualmente en discusión en el Congreso.
Un instrumento de gestión particularmente importante son las normas de calidad ambiental. Las normas primarias están destinadas a proteger la salud de la población, y son de aplicación en todo el territorio nacional. Las normas secundarias en cambio tienen como objetivo proteger y conservar el medio ambiente, o preservar la naturaleza, y se aplican en regiones geográficas específicas del país.
Las normas definen la calidad del medio ambiente que el país considera adecuada, por lo que son centrales en la gestión ambiental pública.
A través de un cuidadoso proceso, que incluye elementos técnicos, económicos y sociales, el MMA define los niveles de estas normas.
Las normas se deben revisar a lo menos cada cinco años, y cuando se han revisado, siempre se han hecho más estrictas, nunca más laxas . También se han agregado nuevas normas, como la del material particulado fino MP2,5, que hoy gatilla muchas situaciones de contingencia ambiental en el país.
Para lograr el cumplimiento de estas normas, el MMA recurre a otros instrumentos de gestión ambiental, en especial el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA, un instrumento preventivo) y los planes de descontaminación (instrumentos recuperativos), que trataremos en detalle en la próxima clase (sábado 2 de julio).
A los instrumentos de gestión ambiental disponibles anteriormente se agrega la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que permite evaluar el impacto ambiental de políticas y planes de carácter normativo general, a diferencia del SEIA, que se aplica solo a proyectos. De acuerdo con la ley, su aplicación es obligatoria para determinados instrumentos de planificación territorial y voluntaria respecto a políticas, lo cual depende de la decisión del Presidente de la República.
Piense solamente en los problemas asociados al desarrollo de proyectos de generación eléctrica: hoy la discusión se produce a nivel de cada proyecto, y la decisión se toma en forma individual. En la realidad, estos proyectos no son independientes. Si uno no se aprueba, la presión para aprobar otro aumenta.
La toma de decisiones individual puede llevar a aprobar un proyecto que tiene mayor impacto ambiental que otro, solo por diferencia en la aplicación de los criterios de aprobación.
La LBGMA define también temas transversales, como el compromiso del Estado de propender a la adecuada conservación, desarrollo y fortalecimiento de los pueblos indígenas, y la participación ciudadana en materias ambientales. Para facilitar esta última se fortalecen los sistemas de información ambiental, mandatándose la publicación de un reporte anual consolidado sobre la situación del país y, cada cuatro años, un Informe del Estado del Medio Ambiente (cuya primera versión fue publicada el 2012, disponible en www.mma.gob.cl). Es una buena lectura para conocer mejor la situación ambiental de Chile. ¡Se los recomiendo!
La institucionalidad pendiente
El rediseño institucional ambiental del año 2010, introducido por la ley N° 20.417, contemplaba la existencia de dos órganos que debían crearse a través de nuevos proyectos de ley.
El primero correspondía a los tribunales ambientales, los cuales fueron creados a través de la Ley N° 20.600 publicada el año 2012, y que resultaban esenciales como contrapeso y control jurisdiccional del actuar de la administración en materia ambiental, especialmente en temas de la Superintendencia del Medio Ambiente, del Servicio de Evaluación Ambiental, previo agotamiento de la vía administrativa, y del Ministerio del Medio Ambiente en asuntos normativos.
Dicha ley contemplaba la creación de tres tribunales ambientales, Antofagasta, Santiago y Valdivia. De estos, únicamente están funcionando los tribunales de Santiago y Valdivia, que se implementaron en 2013, restando todavía la instalación del Tribunal Ambiental de Antofagasta, que lleva un lamentable retardo en su implementación y que de acuerdo con la ley debía llevarse a cabo también el año 2013.
El segundo órgano que quedó pendiente corresponde al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, una materia en la cual existe una clara insuficiencia regulatoria desde un doble punto de vista, sustantivo y orgánico.
Al respecto, y solo a modo de ejemplo, cabe recordar que la ley que creó el Sistema de Áreas Protegidas (Ley N° 18.362) nunca entró en vigencia, y que el mismo Tribunal Constitucional solicitó al Ejecutivo la regularización de la naturaleza jurídica de la Conaf. Actualmente, el proyecto de ley que crea el mencionado servicio se está discutiendo en el Congreso desde el año 2011, en una tramitación bastante lenta y que recuerda los 16 años que demoró la Ley de Bosque Nativo en publicarse.
Además de estos pendientes, futuros perfeccionamientos de nuestra institucionalidad ambiental apuntan a que tanto el Servicio de Evaluación Ambiental como la Superintendencia del Medio Ambiente sean entes que adquieran mayores niveles de autonomía. En este sentido, y respecto a la evaluación ambiental de proyectos en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, resulta anacrónico que la calificación ambiental de proyectos sea definida por comisiones de evaluación conformadas por personeros políticos (intendente y seremis) o que las reclamaciones administrativas de los estudios de impacto ambiental sean resueltas por el Comité de Ministros. Con una institucionalidad ambiental moderna y que haya desarrollado e implementado los distintos instrumentos de gestión ambiental, la discusión debiera ser esencialmente técnica, con mecanismos de resolución de controversias a través de una jurisdicción especializada, como la que actualmente existe.
