Subsidios al consumo de energía: Por qué no sirven y qué se puede hacer al respecto

No hay que darle vueltas. A todos nos gusta la energía barata. Casi todas las actividades humanas exigen consumo de energía y, si algo es así de esencial, parecería obvio que a nadie debería negársele el acceso a la energía y que el gobierno debería abaratar todo lo posible su costo para los hogares y las empresas, incluso mediante subsidios. Así se ayudaría a que los hogares no paguen cuentas de energía exorbitantes al final del mes, algo que quizás esté fuera del alcance de los pobres, aun cuando se trate de necesidades básicas como dotar de calefacción a la vivienda y cocinar. Es posible que las empresas también necesiten subsidios energéticos para seguir siendo competitivas. Los subsidios a la energía parecerían aún más adecuados, e incluso obvios, en países con una gran oferta de energía, como los productores de petróleo. A fin de cuentas, toda esta riqueza natural en forma de energía le pertenece al pueblo, ¿por qué entonces no debería ser barata?

Una alternativa mejor
Sin embargo, los subsidios energéticos (la diferencia entre el precio que los consumidores deberían pagar por la energía para cubrir los costos de abastecimiento y el respectivo impuesto al consumo y el precio que en realidad pagan) no son una medida muy inteligente, como demuestra un estudio reciente del FMI sobre las lecciones e implicaciones de las reforma de los subsidios energéticos (Energy Subsidy Reform: Lessons and Implications).
•Para comenzar, los subsidios en realidad no son un buen método para lograr lo que los gobiernos dicen que quieren lograr. En lo que se refiere al consumo de los hogares, los subsidios no son realmente un instrumento bien focalizado para apoyar a los pobres. De hecho, nuestro estudio demuestra que, como los ricos consumen mucho más que los pobres, en los países de economías emergentes y de bajo ingreso un 43% de los subsidios energéticos (preimpositivos) benefician al 20% más rico de la población. En cuanto a los subsidios al consumo de las empresas, estos a la larga facilitan la supervivencia de empresas ineficientes, lo cual sin duda no puede ser bueno para el crecimiento a largo plazo.

•En segundo lugar, los subsidios energéticos son costosos y por lo tanto impiden que el gasto público se destine a fines más útiles (educación o infraestructura, por ejemplo). Esto es cierto incluso en el caso de los productores de energía, ya que los ingresos públicos provenientes de la venta de petróleo en el mercado internacional, por ejemplo, podrían destinarse a fines más productivos que el subsidio del consumo de energía.


•Y, en tercer lugar, los subsidios a la larga llevan a los países a consumir demasiada energía. Esto es perjudicial para el medio ambiente, por ejemplo, debido a las emisiones excesivas de CO2, que agravan el problema del cambio climático. Según nuestras estimaciones, al eliminar los subsidios energéticos las emisiones de CO2 disminuirían en unas 4.500 toneladas, es decir, una reducción de 13%.


Aquí, allá y en todos lados
¿Cómo de comunes son los subsidios energéticos? En realidad su uso es generalizado. Comencemos con los subsidios preimpositivos, que surgen cuando los precios que pagan los consumidores se sitúan por debajo de los costos de abastecimiento de la energía. Si bien son relativamente pocos los países que tienen este tipo de subsidios preimpositivos, su magnitud no es despreciable: en 2011 ascendieron a unos 480.000 millones de dólares estadounidenses, o 0,7% del PIB mundial y 2% de los ingresos públicos. Y en ciertas regiones del mundo son mucho mayores: por ejemplo, en Oriente Medio y el Norte de África ascendieron al 8,6% del PIB y al 21,8% de los ingresos públicos.

Pero muchos otros países no gravan la energía lo suficiente. "Gravar la energía lo suficiente" significa que a la energía se le deben aplicar impuestos como a cualquier otro producto con el fin de recaudar ingresos. Pero aparte de eso, la energía debe gravarse con más impuestos porque su consumo causa daños al resto de la población, por ejemplo al contaminar el medio ambiente; esto es lo que los economistas denominan "externalidades". Teniendo en cuenta estos costos y empleando estimaciones relativamente conservadoras, nuestro estudio demuestra que en 2011 los subsidios postimpositivos ascendieron a US$1,9 billones, o 2,7% del PIB mundial y 8% de los ingresos públicos totales. Entre los transgresores están las economías avanzadas; ninguna de ellas grava la energía lo suficiente, y Estados Unidos acapara aproximadamente una cuarta parte de todos los subsidios postimpositivos.

Cambio de rumbo
Eliminar los subsidios energéticos no es algo imposible. Nuestro estudio se centra particularmente en la reforma de los subsidios en 19 países, y aborda varios casos en que los gobiernos intentaron reducir los subsidios preimpositivos. El éxito depende de seis factores básicos:
•Un plan integral de reforma, que es preferible a la adopción de decisiones ad hoc: Se precisan objetivos claros a largo plazo, como lograr la plena liberalización de precios y mejorar la calidad de los servicios.

•Una estrategia de comunicación de gran alcance y consultas con las partes interesadas: La población debe comprender que los subsidios implican costos para la economía y para la sociedad en general, no beneficios.


•Protección para los pobres: Esto no tiene por qué ser difícil, al menos en cuanto a recursos se refiere. Como la mayoría de los subsidios benefician a los ricos, al eliminarlos no solo es posible compensar completamente a los pobres, sino también destinar recursos al gasto púbico en pro del crecimiento y de la equidad.


•Aumentos de precios debidamente escalonados y con una secuencia adecuada, que den tiempo a los hogares y gobiernos para modificar su consumo de energía: Si no existen presiones fiscales ingentes e inmediatas, no es necesario concentrar el ajuste en la etapa inicial del proceso, y se ha observado que un ritmo gradual de ajuste resulta más aceptable cuando forma parte de una estrategia integral clara.


•Mayor eficiencia de las empresas del Estado para ayudar a reducir su carga fiscal.


•Despolitizar el proceso de fijación de precios de la energía, lo cual es necesario para que las reformas sean duraderas.



También se deben analizar los componentes impositivos de los subsidios, que son de considerable magnitud en algunas economías avanzadas con un alto nivel de deuda pública. El aumento de los impuestos a la energía puede ser un componente crítico de los planes de consolidación fiscal que son tan necesarios a raíz de la reciente escalada de la deuda pública a niveles casi sin precedentes históricos.

En resumen, hay argumentos sólidos para reformar los subsidios energéticos, y las experiencias de los países ofrecen abundante información para trazar una hoja de ruta hacia la reforma. Ante estas circunstancias, los renovados esfuerzos para reformar los subsidios están plenamente justificados.