Por: Fernando Navajas
Economista jefe de FIEL
Alguien que a la distancia mire fríamente los datos del desempeño macroeconómico de la Argentina durante los 2000 va a necesitar calificar los mismos según su visión del contexto mundial que en estos años enfrentó el país. El debate sobre «viento de cola» versus «virtudes domésticas», que no va a saldarse hasta dentro de varios años, pertenece naturalmente a este ejercicio intelectual. Pero este cono de dudas o debate no existe en el caso de la energía. Aquí los malos datos del desempeño no pueden taparse, y sólo la obstinación o la ceguera intelectual e ideológica pueden defender lo acontecido en estos años en materia de pérdida de seguridad energética, eficiencia económica y equidad. La lista de indicadores de mal desempeño y de errores de política energética es muy larga y llevaría más de una nota resumirlos.
En la cima de la lista de mal desempeño se encuentra la caída intensa desde 2004 de la producción de gas natural, que es el principal energético de la Argentina. Si uno examina con detalle el desempeño de 120 áreas de producción de gas natural ubicadas en las cuatro cuencas principales, encuentra que la producción en 2009 fue 11 millones de metros cúbicos día más baja que la de 2004, con una caída entre puntas del 8%. Si bien este fenómeno está explicado en gran medida por la debacle del área principal (Loma de la Lata, ubicada en la cuenca neuquina), un análisis detallado muestra que se trata de un fenómeno mucho más generalizado para que sea simplemente explicado por un área o una empresa. Un elemento común y muy robusto en el desempeño de las áreas es el bajo esfuerzo de inversión, que habiéndose consolidado a lo largo de los años constituye un síntoma claro de los efectos de la fenomenal disrupción contractual y la intervención en la formación de precios y en los intercambios que ha dominado al sector durante casi una década. En este contexto, la renegociación de los contratos en aquellas áreas que vieron extendidas las concesiones no ha tenido impacto significativo sobre la dinámica de la producción entre 2004 y 2009. En otras palabras, renegociaciones sin cambios en el modo en que se determinan los precios o la regulación son simples transferencias de derechos que no revierten el mal desempeño productivo.
En los últimos meses este escenario ha empezado a cambiar con la aparición de una semieuforia respecto de la potencialidad del denominado gas natural «no convencional», que abarca tecnologías más avanzadas de producción a mayor profundidad y sobre formaciones de arenas compactas y rocas. Este cambio tiene los elementos naturales de una corriente de opinión basada en aspectos geológicos y tecnológicos sobre los cuales esta nota no tiene nada que decir. En cambio, en las cuestiones económicas y regulatorias que marcan el entorno o ambiente de estos cambios sí hay mucho para opinar constructivamente, y fundamentalmente, como debe ser en energía, pensando a largo plazo. Esto es así porque existe una avanzada de cambios que usan el mecanismo del programa Gas Plus (creado por el Gobierno en 2008 y que permite expandir la producción de gas «nuevo» a precios mayores que los controlados), que aparece como la rampa de acceso lógica para que el gas no convencional sea remunerado según el tamaño de las inversiones que reclama. Estos cambios van camino a plasmarse en un acuerdo entre el Gobierno nacional, las provincias productoras, las empresas y los sindicatos.
En una visión más integral y de largo plazo existen al menos tres razones por las que tenemos que estar preocupados por estos desarrollos. Estas razones responden a cuestiones institucionales, de política pública y finalmente instrumentales.
A nivel institucional, lo que estamos presenciando es un cambio mayor en la política hidrocarburífera que está siendo decidido a espaldas del resto de la sociedad y es producto de la ausencia de una ley de hidrocarburos moderna que adapte nuestra economía y nuestro sector a los desafíos de las nuevas tecnologías. Al permitir que se negocien y fijen precios de gas sin referencia a una ley marco general, la interpretación del derecho constitucional de las provincias hidrocarburíferas a poseer la propiedad de los recursos está siendo estirada más allá del límite de lo aconsejable para un manejo nacional y racional de los recursos, por no mencionar el reparto de la renta gasífera subyacente.
A nivel de políticas, hay una preocupación obvia sobre la lógica regulatoria del mecanismo y sus consecuencias a mediano plazo. No existe nada malo con implementar programas de «gas nuevo» versus «gas viejo» y, en rigor, existen varias experiencias bien documentadas y analizadas por economistas académicos, siendo la más notable la desregulación del mercado de gas estadounidense entre los años 70 y 80. El problema es que en la experiencia internacional se hizo converger la regulación hacia un único precio, lo que involucra tomar decisiones de la transición del precio del gas «viejo» y de la suavización de su impacto. No hacer esto, es decir confundir a la dicotomía «gas viejo-gas nuevo» como un régimen de convergencia pasiva y sin un compromiso de naturaleza regulatoria, va a resultar malo para la evaluación del riesgo en el sector y a actuar como una cuña que se va a pagar con menos credibilidad y precios más altos para el gas nuevo.
A nivel de instrumentación aparece una cuestión esencial vinculada con la formación de precios e impuestos de este nuevo mecanismo. Como con toda nueva tecnología, que tiene que ser adaptada al contexto local, los costos son inciertos y no es conveniente que sean las empresas las que «indiquen» a qué precios pueden producir. Más bien las señales de precios debería provenir de precios de frontera, es decir de importación, como aparentemente está siendo diseñado el mecanismo (lo que constituye un cambio mayor y una derrota de la posición histórica del Gobierno desde 2003). Pero estos precios no deberían resultar de negociaciones contractuales (menos en donde participen las provincias) sino provenir de mecanismos licitatorios transparentes que permitan la competencia entre proyectos alternativos que permitan bajar los precios. Finalmente, un tema gigantesco y completamente obviado en la mayoría de las presentaciones y debates es el componente impositivo que define la renta petrolera que va a estar captada por el Gobierno (government take) y que hoy está en el limbo porque durante todo este tiempo tuvimos un mecanismo ad hoc que en el futuro debería ser reemplazado por un marco legal explícito. Aquí el vacío y el error son preocupantes, porque todo el mundo está razonando sin distinguir entre lo que son precios finales al consumidor y precios al productor y hablan de estos últimos como si fueran los precios que van a trasladarse a la demanda. Pero si esto es cierto, ello implica que el Gobierno nacional va a estar renunciado a la renta petrolera cuando en el mundo esto no es así. Lo que tarde esto en ser percibido por la oposición belicosa al sector petrolero y por los medios es lo que va a durar la estabilidad de los nuevos proyectos aprobados en este nuevo régimen.
