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Opinión
MINERÍA, CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LEYES VIGENTES
17/08/2005
Opinión

MINERÍA, CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LEYES VIGENTES

Río Negro, Río Negro
Alcides Pinazo (Legislador Provincial Bloque 17 de Noviembre Partido Justicialista)
Minería, Constitución nacional y leyes vigentes

La legislación minera aparece mencionada por primera vez en el Derecho Unificado por el Reglamento de la Asamblea del año 1813 y las ordenanzas de Nueva España o Nuevo México.

El 9 de diciembre de 1853, el Congreso de la Confederación sanciona, en Paraná, el Estatuto de Hacienda y Crédito, cuyo Título X estaba consagrado a las propiedades mineras bajo las ordenanzas de Nuevo México, hasta que el Congreso dictara el Código Minero. Las legislaturas provinciales podían hacer modificaciones.

Sancionada la Constitución nacional de 1853, el Art. 67 inciso 11 establecía las atribuciones del Congreso para dictar el Código de Minería.

El 24 de setiembre de 1885, el Código fue sancionado en el Congreso a libro cerrado por el Senado. En Diputados estuvo casi dos años hasta que por aceptación de modificaciones comenzó a regir el 1º de mayo de 1887, bajo el Nº de ley 1.919.

Con varias modificaciones, es el que está vigente. Alguna de éstas tienen que ver con la explotación de la utilización de minerales para fabricar material bélico, minerales nucleares, carbón, hidrocarburos, etc.

En el año 1993 se sanciona la ley 24.224, llamada de Reordenamiento Minero, que legisla, entre otras cuestiones, sobre las Cartas Geológicas de la República Argentina, sobre la institucionalidad del Consejo Federal de Minería, el Canon Minero, etc.

En el año 1995, ya modificada la CN, se sanciona la ley 24.498 de actualización Minera, que incorpora principios dedicados a regular la Localización de Derechos Mineros y el Catastro Minero. Incorpora avances tecnológicos, como la investigación desde aeronaves, y nuevas normas llamadas de la Investigación geológico-minera a cargo del Estado y el retorno al régimen de concesión de los minerales nucleares.

La ley 24.585, promulgada el 21 de noviembre de 1995, instala el concepto de Impacto Ambiental Minero a partir de la cual nadie puede en la Argentina desarrollar la actividad sin la previa presentación del informe de impacto ambiental que debe actualizar cada dos años. Esta es una norma preventiva y no reparatoria.

La minería es una actividad de interés público. El Derecho Minero es una rama del Derecho con autonomía científica, legislativa y didáctica; por tener principios y objeto propio, normas específicas y cátedra especializada, no constituye por eso una isla sino que por el contrario, encuentra ciertas vinculaciones con los Derechos Civil, Administrativo y otros ramas del derecho, lo cual no justifica el desarrollo de teorías que nieguen la distinción entre la propiedad civil y la propiedad minera, porque se trata de un régimen especial aplicable a relaciones especiales, que regula una industria con caracteres típicos y en donde se debe proteger al recurso de una explotación inadecuada, del agotamiento prematuro y también de una degradación del medio ambiente, en donde el papel de Estado es tratar de que la riqueza sea aprovechada en beneficio del bien común.

El Derecho Minero es en definitiva un conjunto de normas que estudian todo lo relativo al dominio de las minas, a la adquisición, conservación o pérdida de ese dominio, así como las condiciones bajo las cuales se permite la exploración y explotación, las relaciones entre el Estado y los particulares y de éstos entre sí.

Es el trabajo minero específicamente, y no el conjunto de operaciones industriales y comerciales que integran la industria minera, el objeto de la legislación vigente.

Ahora bien, el art.7º del Código de Minería expresa textualmente: "La minas son bienes privados de la Nación o de las provincias, según el territorio donde se encuentren, sin perjuicio del dominio originario del estado la propiedad particular de las minas se establece por concesión legal porque el Estado no puede explotar ni disponer de las minas sino en los casos expresados en la presente Ley".

La concesión permite al titular del derecho, gozar de un verdadero derecho de propiedad sobre los yacimientos otorgados. No obstante, ser una propiedad distinta de la del terreno se rige por los mismos principios de la propiedad común con sujeción a las normas del Código de Minería, ya que es un derecho de propiedad sujeto a condición resolutorias, si no se cumple con las normas de amparo.

Como decíamos, la minería como disciplina madre de la exploración y explotación de los recursos minerales es considerada un bien de utilidad pública con adhesión de perpetuidad, cuya propiedad originaria es privativa exclusivamente del Estado nacional o provincial, según lo establece el Art. 2.342, inciso 2 del Código Civil. En carácter de dominio privado del Estado, encuadran "las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra".

Es decir que por principio general, el dominio de las minas corresponde al Estado con exclusión del dueño del suelo en donde éstas se emplazan, pero este dominio no convalida dentro del rango de la ley, el derecho de explotarlas, de enajenarlas ni otro alguno de los que constituyen el dominio privado, preservando su carácter de interés público.

En este sentido, reglamentar aisladamente las partes de una actividad minera integral es no comprender el sentido de una unidad técnica, económica y sociales con alto riesgo para el Estado.

Por esta razón, la administración política de los estados, tanto nacional como provinciales, deberá ser cuidadosa en la aplicación de toma de decisiones carentes de fundamento técnico y legal por cuanto el desconocimiento natural o deliberado, sólo puede acarrear múltiples juicios contra los mismos, dado que desde el punto de vista jurídico, los criterios precedentes pueden ser extrapolables al momento de considerar los impactos ambientales desde el ángulo que atañe a la concepción legal de la temática particularmente si no está comprobado fehacientemente a través de las disciplinas científicas, que un supuesto daño afecta a terceros.

El concepto de utilidad pública en el que está inmersa la actividad minera parte de la base del uso racional de los recursos naturales que se explotan, bajo la recíproca relación y consenso entre estado y mercado. La solidez de un proyecto minero en estos casos está sustentada en la actitud que asuma dicha relación (estado-mercado) entorno a que la preocupación ambiental deberá ser asumida por el capital como un costo adicional, hecho que obrará como un reaseguro en la continuidad de un proceso productivo con mas sólida proyección hacia el futuro.

El procedimiento encarado dentro de estas modalidades, no hará mas que satisfacer los contenidos del artículo 41º de la Constitución nacional, cuando define el concepto de las generaciones futuras". El reaseguro de este precepto constitucional está previsto taxativamente en la ley Nº 24.585 (y sus requisitos mínimos), incorporada al Código de Minería.

La seguridad jurídica es la resultante de la aplicación de las normas que gobiernan el sistema del Estado de Derecho en un país. Dentro de ese orden constitucional imperará de modo efectivo el equilibrio racional de la actividad productiva. Con ausencia de seguridad jurídica, no hay Derecho, ni bueno, ni malo ni de ninguna clase. El Estado al no poder mantener el orden legal se disgrega en una creciente anarquía.

En el caso particular de la minería, cuyas actividades están promovidas por el Estado argentino con leyes especiales de acuerdo con lo desarrollado precedentemente, la seguridad jurídica importa, además, el compromiso adicional de que los derechos reconocidos por dichas leyes, sean mantenidos.

Los cambios inesperados de las reglas de juego, o de las políticas de los estados, alteran la ecuación económica de la minería, desestabilizando la continuidad de la industria. Por ello, el Estado, como custodio del orden jurídico y protector del interés público de la producción, deberá velar para que el largo proceso productivo de la minería no se interrumpa y pueda cumplir sus objetivos económicos y de bienestar general, particularmente en las regiones donde se emplazan los emprendimientos, so pena de padecer juicios que pueden comprometer seriamente no sólo la economía de la provincia sino, y lo que es más importante, la propia gobernabilidad.

La industria minera es una actividad considerada, en casi todas las naciones del mundo, de utilidad pública. Se encuentra por ello, especialmente protegida por las leyes, con una fuerte presencia del Estado en sus decisiones, ya que procesa bienes de valores significativos, como son los recursos minerales, escasos en el mundo, mal distribuidos entre las naciones y de carácter no renovable.

El marco legal que sustenta el actual programa de crecimiento de la minería y las garantías otorgadas para su desarrollo tuvo su origen en el esfuerzo mancomunado del Estado nacional y los Estados provinciales, plasmado en el Acuerdo Federal Minero (ley 21.228), ratificado por el Congreso y las Legislaturas provinciales, en virtud del cual los gobiernos asumieron el compromiso de realizar, en forma conjunta, las acciones necesarias destinadas a perfeccionar las instituciones mineras y promover las oportunidades de inversión en el sector.

La sostenibilidad de este proceso en el tiempo requiere, como condición necesaria, el acatamiento por todas las partes a las reglas de juego existentes en el momento de quedar planteados los proyectos de inversión, pues, de otro modo, se producirá la ruptura del pacto de garantía que importa la adhesión al programa dispuesto por estas leyes y cuyas consecuencias políticas y jurídicas, de producirse, resultarían imprevisibles. Por esto se reconoce la necesidad de llevar a cabo un constante proceso de evaluación perfeccionamiento y de corrección de deficiencias, en concordancia con las bases y fundamentos del programa acordado, para adecuarlo a las nuevas circunstancias vigentes, sin perder de vista su perspectiva general.

La seguridad jurídica parece ser más que una aplicación cotidiana y constante de la ley, un problema de cultura de arraigo al orden jurídico vigente, un estado de conciencia, de credibilidad en la autoridad de la ley y de voluntad y grado de desarrollo de los pueblos.

El administrador y concesionador de derechos mineros, en este caso el gobierno de Río Negro, debería velar por el estricto cumplimiento, por parte de la empresa privada, de los deberes a su cargo y en especial en la protección medio ambiental, para asegurar la salud, higiene y seguridad de las comunidades involucradas en el desarrollo minero y, en tal caso, ejercer con fuerza su poder de policía, pero no demostrando debilidad e imposibilidad de contralor, y pretendiendo sancionar una legislación prohibitiva. Es decir, si no puedo controlar, prohíbo. Con este concepto, muchas serán las demandas que llevarán a juicio a la provincia, lo que consumirá recursos de toda la ciudadanía, para atender pagos no derivados del desarrollo comunitario sino de actitudes reprochables, ajurídicas.

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