CÉSAR AUGUSTO RIVERA DE JESÚS
La transición energética hacia fuentes más sostenibles y limpias ha adquirido una relevancia significativa en el contexto actual. A medida que los países se comprometen con la reducción de emisiones y la mitigación del cambio climático, se enfrentan a retos como la descarbonización de las finanzas públicas.
La adaptación a un nuevo panorama energético conlleva implicaciones económicas y fiscales tanto a nivel nacional como subnacional. Se estima que el valor actual de las reservas probadas de petróleo y gas generaría ingresos públicos equivalentes a 3 billones 980 miles de millones de pesos (mmdp) en concepto de impuestos y derechos. Esto representa 2.5 veces los ingresos petroleros estimados para 2023. Descarbonizar las finanzas públicas implicará un esfuerzo para los tres órdenes de gobierno.
En el cruce de desafíos globales que plantea el cambio climático, los acuerdos internacionales han emergido como pilares fundamentales en la presión por transformar las políticas energéticas a nivel mundial.
A medida que los impactos del cambio climático se hacen más evidentes en forma de eventos climáticos extremos y alteraciones en los patrones meteorológicos, los países reconocen la problemática y comienzan a transformar su matriz energética dominada por combustibles fósiles a fuentes limpias y sostenibles.
Sin embargo, la transición hacia fuentes de energía limpia trasciende la cuestión medioambiental y se extiende a cuestiones económicas y sociales. Para los países que históricamente han apoyado su economía en recursos altamente carbonizados, resulta un reto mayor, como México.
La presente investigación revisa las finanzas públicas del país desde una mirada carbonizada, explora las estrategias de descarbonización y analiza su impacto en las finanzas públicas a nivel nacional y estatal.
FINANZAS PÚBLICAS CARBONIZADAS
En México, los combustibles fósiles han desempeñado un importante papel tanto en la economía como en las finanzas públicas. En 1996, la extracción de petróleo y gas representó el 9.2% del PIB del país.
Sin embargo, desde entonces su participación relativa en la actividad económica ha ido reduciéndose. En 2022, representó el 3.2% del PIB (INEGI 2023).
INGRESOS PÚBLICOS CARBONIZADOS
Los ingresos públicos carbonizados, desempeñaron un pilar fundamental para el equilibrio de las finanzas públicas del país. Desde las primeras incursiones en la explotación petrolera, se establecieron impuestos.
El primero de ellos, fue el impuesto especial del timbre decretado por Francisco I. Madero en 1912. Dicho suceso, marcó el inicio de la relación entre la producción petrolera y las obligaciones fiscales (Pemex 2006) .
Conforme la industria se estableció de manera más sólida en el país, se promulgaron cuotas y regalías que gravaban la producción de la industria. Después de la expropiación petrolera y la fundación de Pemex como una empresa pública, ésta se convirtió en un pilar financiero, contribuyendo al gasto público mediante el pago de impuestos. No obstante, la dinámica ha experimentado un cambio.
Los ingresos carbonizados han ido perdiendo terreno en su contribución a las finanzas públicas. Estos ingresos están conformados por los ingresos propios de Pemex, del FMP y el IEPS petrolero, representaron en 2008, el 36.7% de los ingresos totales, mientras que, para 2022 el 22.4%.
GASTO PÚBLICO CARBONIZADO
Pemex y la CFE como Empresas Productivas del Estado (EPE) son actores de gran relevancia en el sector energético y el gasto público. La asignación de recursos públicos a ambas EPE ha determinado la conformación de la matriz energética del país. En promedio, el 99% del gasto en energía es gasto carbonizado.
Desde 2018, se ha observado un aumento en el gasto público carbonizado, contrastando con los ingresos generados por estas mismas fuentes. Este aumento se debe a la política energética vigente del país, que privilegia las actividades relacionadas con hidrocarburos y petróleo, lo cual confronta con los compromisos internacionales en materia de cambio climático.
El gasto carbonizado en 2017 representó el 8.0% del gasto total y en 2022, el 11.7%, lo que significó un aumento del 67.3%. En contraste, el presupuesto dirigido a la mitigación y adaptación al cambio climático representó el 5.6% del gasto carbonizado y 0.6% del gasto total.
INGRESO-GASTO SUBNACIONAL CARBONIZADO
Como se mencionó, los ingresos carbonizados tienen un papel importante en la recaudación federal. Sin embargo, también son importantes para las entidades federativas. Esto se debe, a que los ingresos del FMP y el ISR por contratos y asignaciones derivadas de los hidrocarburos, son parte de la RFP.
Los ingresos carbonizados conforman la RFP junto con los ingresos tributarios. Si bien, los ingresos tributarios conforman en su mayoría la RFP, los ingresos carbonizados han perdido participación. En 2008, representaron el 44.0% de la RFP mientras que para 2022, a pesar de un aumento en el precio del petróleo, estos contribuyeron con el 13.3%.
Al estar vinculada la RFP con el gasto federalizado por medio de las participaciones y aportaciones, la disminución de los ingresos carbonizados tendría un efecto directo sobre los ingresos totales, por lo que todas las entidades se verían afectadas.
Los estados donde se extrae petróleo y gas experimentarán impactos adicionales. Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz se verían especialmente presionados, ya que la asignación de recursos federales depende del valor de extracción bruta de hidrocarburos y el volumen de producción de gas natural de cada entidad federativa.
DESCARBONIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
La descarbonización de las finanzas públicas implica un cambio profundo en la forma en que se generan y utilizan los recursos disponibles. Este cambio, provocaría un impacto en el balance presupuestario porque los ingresos presupuestarios disminuirán y el gasto energético para fuentes limpias y sostenibles aumentaría.
Para ello, es necesario contar con una política que identifique estrategias que compensen los recursos fiscales provenientes de la industria petrolera y que reduzcan los efectos de la transición energética en el balance presupuestario.
Entre las estrategias de descarbonización desde la perspectiva enegética y ambiental destacan:
+ Reforma a subsidios: El precio de la energía es artificial debido a los subsdios. Una reforma de los subsidios energéticos proveerá un incentivo a los agentes económicos para la descarbonización (Delgado, R. 2021).
+ Impuestos ambientales subnacionales: La legislación de este tipo de impuesto regulará las actividades contaminantes y permitirá que incrementen los niveles de recaudación a nivel subnacional (CIEP 2022).
La suma de una reforma a los subsidios energéticos y la imposición de impuestos ambientales a nivel subnacional podría superar el 2% de PIB (Delgado, R. 2021). No obstante, una estrategia de este tipo debe de tomar en cuenta y focalizar, a los hogares más vulnerables y no a los que más consumen, como a la fecha funcionan.
IMPLICACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
La transición energética en México representa un gran reto. La incertidumbre sobre la demanda de petróleo, la disminución de las reservas petroleras y los costo de oportunidad de una política energética que privilegia el petróleo y gas, incrementa el reto para las finanzas públicas.
El principal reto de la descarbonización de las finanzas públicas será compensar la proporción que representan los ingresos petroleros respecto de los ingresos totales.
A valor presente, se estima que por la explotación de las reservas probadas2, la Federación recibiría 3 billones 980 mmdp por pago de impuestos (Pemex 2023). Esto representa 2.5 veces, los ingresos carbonizados estimados para 2023.
Ante esta circunstancia y la urgencia de avanzar en la transición energética, resulta fundamental desarrollar una estrategia que compense la pérdida de ingresos públicos debido a la descarbonización. Una revisión de la asignación de subsidios energéticos y el impulso a la implementación de impuestos ambientales a nivel estatal podrían representar pasos iniciales en esta dirección.
La transición energética representa un cambio fundamental en la manera en que la sociedad obtiene y consume energía, y si bien trae consigo beneficios ambientales y de sostenibilidad a largo plazo, no está exenta de retos financieros. Las finanzas públicas a nivel nacional y estatal deben adaptarse para respaldar esta transformación, lo que implica ajustes en los ingresos, gastos y políticas fiscales.
