JULIO NOGUES*
La industria del biodiésel nació bajo la Ley 26.098 de 2006 y su decreto reglamentario (109/07). La legislación le aseguraba a los principales inversores (un grupo de una ocho grandes empresas multinacionales, entre las que se encuentra Vicentin) algunos incentivos incluyendo un derecho de exportación por debajo del derecho correspondiente a la soja.
Como es sabido, hasta fines de 2015 el derecho que recaía sobre este producto se mantuvo en 35%, mientras que el correspondiente al biodiésel fue fluctuante pero siempre mucho menor. Es decir, los fabricantes de biodiésel compraban su principal insumo a un precio que en promedio era una tercera parte del que pagaban los productores en otros países.
Como muestra el siguiente grafico, con posterioridad a 2015 la política de derechos escalonados continuo en favor del biodiésel.
Estas diferencias en los derechos implican un subsidio que en promedio, según los años, se ubico entre el 25% y el 35%.
Dado que el mercado interno de biodiésel esta altamente regulado y las posibilidades de crecimiento en el mismo son limitadas, las empresas productoras se volcaron hacia las exportaciones y en poco tiempo, Argentina se convirtió en el principal exportador mundial.
El mismo año en que esto ocurrió (2012), la Unión Europea (UE) iniciaba investigaciones que eventualmente resultaron en barreras compensatorias (un sobre arancel antidumping de alrededor de 25%) sobre las importaciones de biodiésel provenientes de Argentina. En consecuencia, las exportaciones hacia la UE –el principal destino en aquellos años- se desplomaron pasando de 869.000 toneladas en 2012 a solo 6000 toneladas en 2015 equivalente a una disminución de unos u$s 550 millones.
Argentina apeló esta barrera ante el Órgano de Solución de Controversias (OSC) de la OMC y ganó el caso.
La razón de porque perdió la UE se encuentra en la ausencia de reglas multilaterales sobre barreras a las exportaciones agropecuarias incluyendo la soja y el biodiésel. Esta ausencia de reglas le deja a países como Argentina un grado máximo de libertad para decidir discrecionalmente sobre estas barreras. Debido a esto, el OSC fallo en contra de la UE.
Cabe aclarar que otro hubiese sido el fallo si el subsidio al biodiésel hubiese sido fiscal pero a través de los derechos escalonados, en Argentina el mismo esta financiado en un 100% por los productores agropecuarios.
La lecciones de este fallo son dos:
1) la ausencia de reglas multilaterales le permitió a la Argentina subsidiar discrecionalmente al biodiésel y,
2) la ausencia de estas mismas reglas le impidió a la UE sostener su barrera inicial y eventualmente, cumplió con el fallo de la OSC .
Ante un mercado europeo mas controlado, la industria Argentina busco nuevos destinos entre los cuales por un tiempo descolló Estados Unidos. Como este país posee una importante industria de biodiésel, no llama la atención que eventualmente en 2018 también implementara barreras compensatorias contra las importaciones subsidiadas de Argentina.
En consecuencia, las exportaciones hacia este destino pasaron de 1,47 millones de toneladas en 2016 equivalentes a poco mas de u$s 1000 millones, a cero toneladas en 2018 y 2019.
Dado que en gran medida EEUU al igual que la UE justifico su barrera sobre la base del subsidio implícito en los derechos escalonados, Argentina también podría haber solicitado un fallo legal por parte del OMC con una clara probabilidad de prevalecer. Sin embargo, la política unilateral y nacionalista de EEUU ha eliminado esta posibilidad ya que como consecuencia de negarse a nombrar jueces en el Organo de Apelación (OA) de la OMC, en diciembre de 2019 este dejo de funcionar.
Finalmente cabe destacar que la barrera de EEUU en contra de Argentina se ubica en el orden del 150% es decir, varias veces superior al subsidio por derechos escalonados y equivalente a una prohibición de importar.
Paradójicamente, la discrecionalidad que Argentina tiene para fijar sus barreras a las exportaciones agropecuarias ahora, con el no funcionamiento de la OA de la OMC, también la tiene EEUU y por extensión, todos los países. Esto quiere decir que otros importadores de biodiésel podrían llegar a comportarse arbitrariamente y ahora, Argentina ya no puede hacer nada para impedirlo.
En este contexto, nuestro biodiésel en los mercados internacionales luce poco promisorio.
Hacia el futuro Argentina tendrá que decidir si nuestras políticas hacia el sistema multilateral de comercio se acercan mas al unilateralismo de EEUU, o hacia el multilateralismo de Europa.
La lección que surge de la historia económica indica claramente la respuesta.
El sistema multilateral aseguro un elevado grado de institucionalidad a los flujos de comercio internacional de bienes y servicios lo cual le permitió a muchos países en desarrollo crecer aceleradamente y cerrar de manera considerable la brecha de ingresos que los separaba de los países ricos.
En ausencia de una base de legalidad, el sistema multilateral de comercio será mucho mas incierto y lo ocurrido con nuestras exportaciones de biodiésel debieran ser un llamado de atención en la definición de nuestras políticas internacionales.
*Miembro de la Academia Nacional de Ciencias Económicas
