El próximo 1 de enero, la llamada Ley Reservada del Cobre cumplirá 58 años. La norma, que por su carácter privado está publicada en una edición restringida del Diario Oficial, establece un mecanismo a través del cual la Corporación Nacional del Cobre (Codelco), la mayor empresa pública chilena, está obligada a destinar cada año el 10% de sus ventas brutas a las Fuerzas Armadas (FF.AA.). Según los datos de la Dirección de Presupuestos (Dipres), en los últimos 15 años la minera estatal entregó US$ 13.391 millones para lo que se denomina financiamiento de compras militares. Luego de intentos fallidos de los dos gobiernos anteriores por eliminar dicha legislación, la administración de Bachelet trabaja nuevamente en una fórmula que apunta a flexibilizar el sistema de aporte a que está obligado Codelco, apuntando a la variable sobre la cual se aplica el recorte, la tasa y el fin al cual se pueden destinar los recursos.

El plan del Ejecutivo es presentar un proyecto de ley durante el primer semestre de 2016.

Personeros de gobierno explican que la decisión de apostar por un cambio a la Ley N° 13.196 no sólo surge en respuesta a la reciente polémica que desató la posible malversación de fondos provenientes de la Ley Reservada del Cobre al interior del Ejército, caso que hoy es investigado por el Ministerio Público y la Justicia Militar. Igual de relevante en la decisión, agregan las mismas fuentes, es intentar adecuar dicha legislación al nuevo panorama de mediano y largo plazo que se advierte para la producción, oferta y demanda de cobre y, especialmente, los niveles futuros previstos en el precio internacional del metal.

Pero al interior de Codelco también agregan otros componentes: la ley reservada restringe significativamente el manejo financiero de la estatal, perjudica la obtención de mejores descuentos en el mercado estadounidense en las emisiones de deuda de la minera y, aseguran, es considerada una norma que va en sentido opuesto la política fiscal contracíclica que la Dipres está buscando imponer en todo el aparato estatal para hacer frente a la estrechez de mediano plazo que prevé para las finanzas públicas.

Dado el impacto que tiene el cobre en las arcas fiscales -en teoría, por cada centavo de dólar en el precio del cobre el Fisco recibe ingresos extras por US$ 40 millones a US$ 50 millones al año- y la merma sobre los ingresos del Estado que ha generado el ciclo actual de bajos precios del mineral, el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, comentó a La Tercera que frente a las obligaciones establecidas por la ley reservada sobre el desempeño de Codelco, “hay una serie de ideas de perfeccionamiento” de la normativa, pero aún están en etapa de estudio.

En Teatinos 120 afirman que el equipo está en pleno análisis del mecanismo actual y cómo puede ser mejor reemplazado o combinado con nuevas alternativas de aporte por parte de la compañía. Definir esto es clave: Hacienda redujo sus expectativas sobre la estatal y espera que este año aporte el 2,3% de los ingresos fiscales, en 2016 un 2% y la proyección financiera del período 2017-2019 sitúa su contribución en hasta 1,8% de los ingresos fiscales estimados.

Pero para el Ejecutivo, precisan las mismas fuentes, es clave que se entienda que el espíritu de los cambios que se analizan se sustentan en tres principios fundamentales: la ley no se elimina, la cuprera estatal seguirá aportando recursos, pero con otro mecanismo que le permita un real manejo financiero y una óptima posición frente al mercado de capitales, y que las Fuerzas Armadas mantengan una línea común de manejo, control y responsabilidad presupuestaria al nivel del resto de la administración del Estado.

Historia de cambios

Desde su creación, la Ley Reservada del Cobre o Ley 13.196 ha sido modificada varias veces. Si bien se creó en 1958, introduciendo en un principio un impuesto de 15% a las utilidades de la minería del cobre para financiar directamente a las FF.AA., durante la dictadura militar volvió a cambiar a través del Decreto Ley 1.530 de 1976, del que no se conoce su texto original, dado a su carácter reservado.

Según antecedentes de Cesco, en 1985 y 1987 la norma volvió a experimentar cambios que, finalmente, dieron origen al cuerpo legal vigente: con un tributo especial a Codelco por el 10% de su ingreso por exportaciones, con variaciones en el tiempo en cuanto a la inclusión de los subproductos, con un piso exigido para el aporte (independientemente de los resultados de la empresa) y con autonomía de las Fuerzas Armadas en la disposición de los recursos.

El mecanismo establecido por la Ley 13.196 indica que es el Banco Central el que entrega los recursos a las Fuerzas Armadas. El sistema se basa en que el instituto emisor recibe los pagarés que entrega Codelco, los liquida y entrega el 90% a Codelco y el 10% a las FF.AA. Estas depositan los fondos en el BancoEstado para gasto estratégico.

Si bien se trata de una ley cuyo texto está restringido a la ciudadanía, fuentes de Codelco aclaran que la norma, además, establece un piso mínimo de US$ 260 millones anuales para los aportes financieros que deben cumplir. Estos recursos se deben distribuir en partes iguales, es decir, en tres tercios entre el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. En caso de que el porcentaje establecido en la ley, de 10%, sea inferior al monto mínimo, la diferencia deberá ser cubierta directamente por el Fisco.

Sin embargo, en la cuprera acotan que la ley plantea que si se da un escenario en que el precio del cobre baja a un tercio del valor vigente al período en que se hace el aporte, la empresa debe endeudarse para garantizar a las Fuerzas Armadas los recursos faltantes.

En todo caso, destacan que ninguna de ambas situaciones se ha dado. Y también que, por otra parte, la ley no establece un techo o un límite para el monto de los recursos que deben ser entregados.

“Para Codelco, la Ley Reservada del Cobre le quita manejo financiero de manera importante y también nos perjudica cuando emitimos deuda en el mercado americano, porque se nos cobra más, por decirlo de alguna manera, porque trabajamos con un precio de menos 10% por las FF.AA. No es un problema operativo el que nos provoca, pero sí genera problemas de presentación y con los ratings (clasificación)”, afirman en la estatal.

La cuestión fiscal

Entre los años 2006 y 2014, Codelco les transfirió a las Fuerzas Armadas US$ 11.136 millones, de acuerdo con el reporte oficial que la Dipres entregó a la Ocde sobre el desempeño de las empresas públicas chilenas. Esta contribución vía Ley Reservada del Cobre equivale a un 31,3% del total de recursos que la minera estatal traspasó al Fisco, por US$ 35.592 millones. Estos fondos, en rigor, no se enteran en la línea de ingresos fiscales (ver infografía).

El informe de la Dipres arroja que en dicho período la cuprera entregó US$ 13.413 millones en excedentes, mientras que en impuesto a la renta aportó US$ 19.648 millones. En impuesto específico (royalty) traspasó US$ 2.531 millones en el período analizado.

Codelco, sin embargo, en esos mismos nueve años recibió cinco aportes de capital, por un total de US$ 4.376 millones.

La ley reservada supone una desventaja para la corporación respecto de sus pares, advierten constantemente los expertos.

De hecho, en una presentación de noviembre de 2013, el presidente ejecutivo de Antofagasta Minerals, Diego Hernández -fue presidente ejecutivo de Codelco entre mayo de 2010 y mayo de 2012- ya advertía que la estatal sólo había logrado retener un 8,9% de su utilidad comparable en los últimos siete años y que eso contrastaba con la minería privada, que en igual período había mantenido, en promedio, casi el 55% de sus ganancias.

La deuda de la estatal

La falta de recursos gatillada por la caída del precio internacional del cobre y agudizada por el escaso manejo financiero que les deja la Ley 13.196 ha hecho que Codelco eleve su nivel de endeudamiento. Las dos últimas administraciones han coincidido en que eso, inevitablemente, los deja en una posición financiera menos favorable para levantar capital vía emisión de bonos a mejores tasas, pero reconocen que hoy es casi la única alternativa que tienen.

El perfil de deuda de la empresa aún no es negativo, en todo caso. Datos de la compañía a septiembre de este año indican que hacia el año 2044 sus obligaciones suman US$ 14.836 millones y que de este monto, el 76% corresponde a bonos emitidos en el extranjero. En tanto, los bonos emitidos en el mercado local alcanzan a US$ 208 millones o 1,4% de las acreencias totales. La deuda bancaria suma otros US$ 3.298 millones, equivalente a un 22,2% del total.

En Codelco aseguran que el nivel de deuda es consistente con su clasificación y agregan que aún tienen espacio para elevarla, pues la capitalización que requieren no llegará desde Hacienda.

Tal opción es “efectivamente” la única que tiene la firma para financiar sus proyectos estructurales, coinciden en el equipo económico. La expectativa sobre el rendimiento futuro de la estatal no es muy optimista en la Dipres: en el último Informe de Finanzas Públicas, proyectó que en el trienio 2017-2019 la minera aportará US$ 2.855 millones. Esto es apenas el 1,7% del total de ingresos fiscales estimados para el período.