Mientras tanto y solo en los 9 primeros meses del año, Codelco ha traspasado a las FF.AA. US$ 639 millones, equivalentes al 10% de las ventas al exterior. Lo que resulta un sinsentido si se piensa que la minera generó pérdidas por US$ 42 millones.
Ministro del Interior, Jorge Burgos, dijo que el proyecto lo tiene Hacienda y esta cartera no quiere referirse al tema. Aunque la administración de los recursos se ha profesionalizado, la condición de reserva mantiene ciertas áreas en una nebulosa.
En 2011 el Gobierno de Sebastián Piñera logró un avance importante en lo que llamaron “profesionalizar” la inversión de los fondos obtenidos de las ventas de Codelco. En pocas palabras, le quitaron la administración de esos dineros al Consejo Superior de Defensa Nacional (Consudena) y se la traspasaron al Ministerio de Hacienda. Sin embargo, todavía hay áreas oscuras que se mantienen así gracias a la Ley Reservada del Cobre.
Hace tres semanas, el ministro del Interior, Jorge Burgos, dijo –en el primer capítulo de 'Alerta Temprana'– que “hay un proyecto que lo tiene Hacienda” sobre una Ley de Fuerzas Armadas que apunta a un presupuesto cuatrienal y al resguardo de un fondo de contingencia. “Hay entre US$ 3.000 y 3.500 millones en ese fondo porque le hemos pegado algunas mascadas”, indicó.
Consultado el Ministerio de Hacienda sobre el mentado proyecto, indicó que no se iban a referir al tema, pese a que existía por parte de esta cartera la promesa de que durante este año se mandaría la iniciativa legal.
De acuerdo al informe de la Comisión de Hacienda del Senado, que se emitió a raíz de la capitalización de Codelco, en octubre de 2014, el ex ministro Alberto Arenas expresó que respecto a la Ley de Reservada del Cobre, “el programa de Gobierno considera enviar –durante el año 2015– un proyecto de ley que cambie la situación de los recursos generados por Codelco que se vinculan a dicha ley”. Lo mismo reiteró durante esa discusión el subsecretario Alejandro Micco.
“No creo que Rodrigo Valdés –quien asumió el Ministerio de Hacienda en mayo– haya tenido un minuto para dedicarle tiempo a este tema”, especula un economista de las ocho manzanas. A lo que se suma que los vientos no juegan a favor de meterle mano a la forma en que las Fuerzas Armadas aseguran su financiamiento, tras el activismo demostrado por Bolivia y Perú en materia fronteriza. “El horno no está para bollos”, dice una fuente de Codelco.
Sin embargo, cada vez que se trata el presupuesto o temas relativos a Codelco, los parlamentarios tocan el problema y las buenas intenciones quedan “on the record” en los registros del Congreso, sin avance mayor.
Mientras tanto y solo en los 9 primeros meses del año, Codelco ha traspasado a las FF.AA. US$ 639 millones, equivalentes al 10% de las ventas al exterior. Lo que resulta un sinsentido si se piensa que la minera generó pérdidas por US$ 42 millones. Si no existiera esta ley que opera como un impuesto, Codelco habría tenido ganancias, lo que habría mejorado ciertos índices financieros.
En las palabras del ex director Andrés Tagle ante el Congreso en octubre del año pasado: “Funciona como un lastre para la clasificación de riesgo de la empresa, al constituirse como una especie de impuesto sobre las ventas de Codelco. Además, provoca problemas en la operación misma” de la compañía.
En un contexto de baja del cobre y cuando la minera se ve involucrada en un plan de inversiones que supera los US$ 21 mil millones, resulta evidente que contar con este dinero le mejoraría su capacidad de salir a buscar fondos al exterior. Aunque también se da por descontado que cuenta con la garantía del Estado, por lo que su acceso suele estar garantizado.
Durante más de 70 años el financiamiento de las compras de material bélico en Chile ha provenido de la captación de recursos especiales, mediante leyes dictadas con este único fin y al margen de la discusión presupuestaria del país.
El primer antecedente surge con la llamada Ley de los Cruceros, que data de 1938, cuando se destinó un porcentaje de los terrenos arrendados en Magallanes a la adquisición de material de guerra y a satisfacer necesidades urgentes de carácter bélico.
Luego vendría otra ley que, en 1942, creó el Consudena, organismo hoy derogado, que excluyó al Congreso de las decisiones sobre la compra de material bélico. Así se consolidó la idea de que el financiamiento del material bélico debía provenir de fuentes especiales, distintas de las presupuestarias.
El tercer antecedente fue la ley reservada Nº 13.196, de 1958. Ella gravó con un impuesto de quince por ciento las utilidades de las empresas que constituían la Gran Minería del Cobre, entregando esos fondos al Consudena para financiar exclusivamente las adquisiciones de material bélico.
“Durante el gobierno militar hubo importantes reformas a la ley Nº 13.196. Diversas modificaciones establecieron, entre otros aspectos, el impuesto al 10 por ciento de las ventas de CODELCO al exterior, el piso de ingresos que rige hasta hoy y la reajustabilidad del mismo. Consagró, además, la división de los recursos por tercios, que era una práctica aparentemente establecida en la década de los 60, pero que no se había formalizado legislativamente”, explicaba el mensaje presidencial de Sebastián Piñera al Congreso, cuando trató de derogar esta ley.
Ya lo había intentado la Concertación en 2009, iniciativa que Piñera consideró insuficiente.
Para la anterior administración resultaba una deficiencia mayor que las decisiones de compra de armamento no fueran motivo de discusión en el Congreso. Ello obedecía a que, en el pasado, el país no había hecho un esfuerzo serio en materia de modernización de sus FF.AA.
Pero más compleja era la existencia de “un mecanismo de financiamiento que funciona por un carril propio que distorsiona la Planificación estratégica de mediano y largo plazo. Así, los proyectos de compra de equipamiento bélico, en la práctica, se desligan de sus gastos de operación y sostenimiento, al provenir de fuentes distintas que no se coordinan a fin de producir soluciones eficientes. De esta manera, el mecanismo actual, sobre todo en períodos de buenos precios del cobre, privilegia la inversión en equipamiento y desatiende los gastos de su operación y sostenimiento”, argumentaba Piñera.
Tampoco ayudaba, a su juicio, que se dividieran los ingresos en tercios iguales para cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas, lo que no necesariamente respondía a las necesidades de Defensa.
Además estaba el juicio negativo de la OCDE, que en 2004 calificaba como “altamente inapropiado desde el punto de vista presupuestario”, el modo en que se financiaban las FF.AA.
Durante 10 años, el brigadier de Ejército, Jorge Pantoja, administró los recursos provenientes de las ventas de la minera estatal. El sistema empleado era simple: depósitos a plazo en 10 bancos.
Sin embargo, el reinado de Pantoja llegó a su fin con el Gobierno de Piñera. Cuando Andrés Allamand asumió el Ministerio de Defensa en reemplazo de Jaime Ravinet, eliminó el Consudena –inicios de 2011– y, con eso, dejó sin caballo de batalla a las Fuerzas Armadas.
Un comunicado del Ministerio de Hacienda daba cuenta de dicho proceso: “En sesión de fecha 20 de diciembre de 2010, el Consudena autorizó la delegación de la administración financiera al Ministerio de Hacienda y, por su parte, el 3 de enero de 2011, el Ministerio de Defensa dictó un decreto para ejecutar esa decisión y poner a disposición del ministro de Hacienda los recursos de contingencia estratégica de Defensa, los que serán traspasados a medida que vayan venciendo los instrumentos financieros en que actualmente están invertidos”.
Así se fueron transfiriendo los recursos bajo la tutela administrativa del Ministerio de Hacienda, que los iba a gestionar de la misma manera que el Fondo de Estabilidad Social y Económica. “Se creó para esto una subcuenta que se llamó Fondo de Contingencia Estratégica (FCE)”, cuenta una fuente que estuvo en Hacienda.
Y el círculo se cerraba con el envío de un proyecto de ley que derogaba la Ley Reservada del Cobre y establecía un nuevo mecanismo de financiamiento para las FF.AA., distinto a destinarles el 10% de las ventas al exterior de Codelco.
Hasta aquí todo parece claro, pero en realidad son pocos los que se atreven a asegurar que los fondos que se transfirieron corresponden al 100% de lo que las FF.AA. habían acumulado.
Hay varias razones para que la cifra total sea una nebulosa: en primer lugar, porque desde que existe la Ley Reservada del Cobre, los militares han hecho uso de estos recursos, pero sin que haya mayor información; y, en segundo lugar, porque Hacienda no tiene capacidad de escrutinio ni tampoco pudo constatar si todas las cuentas que las Fuerzas Armadas manejaban en su momento les fueron efectivamente traspasadas.
Un testigo de la época señala que los militares mantenían dinero en Tesorería, pese a que por mandato deberían haberlo derivado a Hacienda. El único que podría tener una mejor visión del uso del dinero es el Ministerio de Defensa, pero revelar estos aspectos sería violar la ley, pues es reservada.
Luego que se instituyó el Fondo de Contingencia Estratégico, “cada cierto tiempo llegaba un mandato con un monto de dinero para que se invirtiera, visado por los ministerios de Hacienda y de Defensa, y otra cantidad que se solicitaba para retirar. Estas comunicaciones no tenían una periodicidad predefinida”, recuerda una fuente que se desempeñó en el Ministerio de Hacienda, durante el período de Felipe Larraín.
Ello contrasta con el hecho de que todas las ventas que Codelco realiza en el exterior son liquidadas en el Banco Central, “entidad que saca de inmediato el 10% que le corresponde a las Fuerzas Armadas”, explica una fuente de la minera consultada sobre cuándo la minera les traspasa los dineros a los militares.
Si el cargo se aplica de inmediato, ¿qué sucede entre el momento de la liquidación y el momento en que se informa al Ministerio de Hacienda que están disponibles para su inversión? Esa es un área gris que solo el Banco Central y las propias Fuerzas Armadas podrían contestar, pero lo que sí está claro es que no es indiferente mantener esos montos de dinero un día, una semana o noventa días en una cuenta que está entre el momento de liquidación y el de traspaso.
Se consultó al Banco Central al respecto, pero se atuvo a contestar que “considerando que la consulta se refiere a la operatoria de las cuentas de Codelco y la Tesorería General de la República abiertas en el Banco Central, el Banco está impedido de entregar información en virtud de la obligación de reserva que le impone el artículo 66 de su Ley Orgánica Constitucional, y por las normas especiales de secreto que establece la Ley Reservada N° 13.196”.
Una vez que los fondos se liberan a Hacienda, se distribuye en la actualidad de la siguiente manera: 55% en bonos soberanos (nominales), 34% en instrumentos del mercado monetario (15% en depósitos bancarios y 19% en letras soberanas), 7,5% en acciones y 3,5% en bonos soberanos indexados a inflación. El portafolio de renta fija tiene una composición de monedas de 40% en dólares, 25% en euros, 20% en yenes y 7,5% en francos suizos.
El Fondo de Estabilización Económica y Social es administrado en su gran mayoría por el Banco Central de Chile, el cual, en calidad de Agente Fiscal, gestiona el portafolio de renta fija (92,5% del total de los activos).
El portafolio de acciones es gestionado por administradores externos contratados por el Banco Central de Chile, previamente seleccionados para el FRP mediante licitación, conforme a las directrices de inversión definidas por el Ministerio de Hacienda. La misma tónica se sigue para el Fondo de Contingencia Estratégica.
“La titularidad de los fondos, así como la autorización de gasto de estos recursos sigue estando radicada en el Ministerio de Defensa, por tanto, la inversión de estos fondos debe considerar los requerimientos futuros del Ministerio de Defensa”, señaló en su minuto el ministro Larraín.
Una de las preguntas que saltan a la vista, entonces, es cómo define el Ministerio de Defensa la compra de material bélico. De acuerdo a una alta fuente de las FF.AA. que ya está en retiro, “en la actualidad, las Instituciones definen sus necesidades de adquisición, las que son presentadas al Ministerio de Defensa como proyectos. Estos son evaluados desde la formulación o fase de idea y necesidad hasta la factibilidad o recomendación de inversión”. En total, son tres fases a cumplir y la última concluye con la asignación de los recursos a través de un Decreto Exento y Reservado.
Según la misma fuente, antes de presentar los proyectos, las instituciones estudian las necesidades de las capacidades operacionales, en conjunto con el Estado Mayor. Los presentan a un Comité Permanente de Adquisiciones que está compuesto por el Jefe de Estado Mayor y los generales de las distintas Direcciones del Estado Mayor, quienes aprueban este proyecto y lo llevan al Ministerio de Defensa para que les asignen recursos.
“Las FF.AA., una vez que tienen los recursos asignados –que nunca son para todos los proyectos, sino que hay que ir priorizándolos año a año– realizan licitaciones públicas o privadas a través del Comando de Apoyo a la Fuerza en el Ejército, el Comando Logístico en la FACh y la Dirección de Abastecimiento en la Armada”, agrega esta fuente.
Luego de efectuada la licitación se valoran las ofertas por equipos técnicos y administrativos y esas evaluaciones nuevamente son aprobadas, para decidir y adjudicar, por el Comité Permanente de adquisiciones.
El fin de la Ley Reservada del Cobre es el paso que falta para cerrar el círculo hacia una mayor transparencia de estos recursos. Cuando el actual senador Allamand se desempeñó como ministro de Defensa, afirmó que el envío de este proyecto respondía a una “paternidad compartida” con los entonces parlamentarios Jorge Burgos, Patricio Hales, Carlos Montes, Alberto Cardemil.
"El presupuesto de la Defensa tiene dos partes, un presupuesto ordinario para gasto de personal que se mantiene igual, y había simultáneamente un presupuesto extrapresupuestario que era la Ley Reservada del Cobre. La parte del presupuesto ordinario se mantiene intacta, lo que se deroga es la Ley Reservada del Cobre y se reemplaza por un doble mecanismo, primero por un presupuesto cuatrienal, es decir, no se trata que el presupuesto sea año a año sino que el Congreso resuelve un presupuesto de cuatro años de duración. Al mismo tiempo, se establece una garantía en términos que va a haber una asignación mínima, esa asignación es el 70% del gasto de lo que el país incurrió entre el año 2006 y 2010. Se garantiza que el prepuesto tiene cuatro años, horizonte de estabilidad y también se garantiza que va a haber una asignación mínima que son 2/3 de lo que se gastó en el Gobierno de Bachelet", explicó a Radio Duna en 2012.
Y la verdad es que el proyecto pasó sin mayores problemas el trámite en la Cámara Baja, pero duerme en el Senado. Se consultó al senador Allamand sobre la posibilidad de reabrir este debate, pero prefirió no hacer declaraciones al respecto.
Para el senador Carlos Montes, el problema de fondo que produjo el entrabamiento fue que “el piso fijado era muy alto, o sea, los recursos mínimos anuales que se entregan a las FF.AA. y las condiciones también. Las FF.AA. van a presionar por buscar un piso lo más alto posible y que no quede sujeto al presupuesto de cada año y que ellos actúen con independencia de la política. Cuando el piso es bajo, deben pedir complemento y el complemento implica una decisión política. Eso no les gusta”.
Para quienes ocuparon el Ministerio de Hacienda en el Gobierno de Piñera, el problema en el Congreso se suscitó porque no había acuerdo sobre un presupuesto rígido por cuatro años. “Desde nuestra perspectiva, un instrumento rígido nunca es bueno para las políticas fiscales, pero tampoco la Defensa debe pagar los platos rotos de la apretura económica porque hay un bien superior que proteger”, sostienen. Había que buscar , por ende, un mecanismo semiflexible.
Desde la perspectiva de la Dirección de Presupuesto, la necesidad de tener un presupuesto de cuatro años que enmarcara las decisiones de inversión y también de más largo plazo –se habló de una política de Defensa a 12 años–, era muy bienvenida. De esta manera, se encasillaba a las FF.AA. dentro de objetivos claramente definidos y no se dejaban “tentar” por oportunidades de compra que no tenían concordancia con las necesidades predeterminadas.
“Tal como están las cosas, es muy difícil elaborar un plan de inversiones eficiente con recursos colocados para el corto y mediano plazo, de acuerdo a las necesidades de capital que se solicitará. Nosotros pedimos un cronograma de requerimientos y ellos –los militares– no lo daban”, explica una fuente que trabajó en Hacienda. Se desconoce si esta situación se mantiene durante el Gobierno de Bachelet.
La fuente militar tiene una mirada distinta. “En la actualidad, la mayoría de los proyectos considera la vida útil de los elementos adquiridos y los procesos de mantención, los cursos y la preparación de los operadores en estos sistemas. Pero el gran problema se produce cuando no dan la totalidad de los recursos para cumplir los ciclos de vida completos de estos equipamientos. Entonces, se consideran estos para nuevos proyectos a futuro. Si se los considerara juntos, los montos asignados no alcanzarían”, explica.
