¿Cómo se llegó a la conclusión de que es necesario hacer consulta previa para el sector minero?
En el Ministerio de Cultura teníamos un marco legal existente para minería, mientras que el Ministerio de Energía y Minas había identificado las medidas a ser consultadas en el 2013. Lo que ocurre es que el Minem tenía una lectura del reglamento que interpretaba que la identificación de los pueblos indígenas lo podían hacer ellos sin ningún tipo de consulta al Ministerio de Cultura, y muchos de estos procesos de identificación concluían que no existían pueblos indígenas en las zonas observadas. Nosotros tenemos una directiva y una guía de identificación de pueblos y entendimos que los informes del Ministerio de Energía y Minas no estaban de acuerdo a nuestra opinión técnica. Se habló con la ministra Rosa María Ortiz y se señaló que esto podría traer una serie de irregularidades para las inversiones.

A partir de esto, la ministra Ortiz decidió iniciar los procesos de consulta previa para minería para poder finalmente resolver este impasse en el cual hemos estado casi dos años. Paralelamente comenzamos a publicar [detalles de] los pueblos indígenas quechuas en la base de datos de comunidades indigenas, para que ya no se use como argumento que ésta no contenía a los pueblos quechuas como indígenas.

¿Por qué comenzaron con dos proyectos en el Cusco y Áncash?
Hemos comenzado con estos dos proyectos de exploración porque el escenario económico ha cambiado. El bajo precio de los metales ha hecho que muchas de las operaciones en exploración sean canceladas, particularmente los proyectos pequeños y medianos. Las mineras junior [compañías mineras dedicadas a la exploración] no tienen el capital suficiente con una economía de precios bajos. Teníamos la expectativa de que se iban a dar muchos procesos de consulta, pero los proyectos han ido cayendo porque las empresas han ido cancelando las operaciones, o han pedido que se posterguen.

¿Qué consecuencias se hubieran generado si no se realizaban procesos de consulta en minería?
Creo que hubiera surgido el pedido de las propias comunidades. Alguna comunidad pudo haber planteado una nulidad de la autorización de algún proyecto. Esto es complicado en términos administrativos. Le corresponde a la entidad hacer la nulidad, pero eso significa tomar responsabilidad de haber autorizado esa operación. Además, ése es el problema legal, pero también hubiera generado conflictividad. El Ministerio de Energía y Minas tomó esta decisión para no llegar a esos extremos.

Para estos dos proyectos, ¿las comunidades solicitaron la consulta o el ministerio determinó que se debían consultar?
Lo segundo. Nosotros hicimos una revisión de los expedientes del Minem y encontramos que en algunos casos había pueblos indígenas. Se trabajó con las comunidades para señalarles que son sujetos de consulta. No es que ellos nos han buscado, primero porque son proyectos [mineros] pequeños que abarcan dos o tres comunidades, entonces [las comunidades] no están al tanto. A diferencia de las comunidades amazónicas, las andinas no están todas afiliadas a movimientos intermedios [como Aidesep], lo que genera que estén muy desinformados sobre el proceso. En el caso de los proyectos del Cusco y Áncash, éstos tenían las condiciones para poder empezar.

Se ha determinado que de los 25 proyectos mineros en curso habrá ocho consultas más. ¿Qué medidas administrativas se consultarán?
Básicamente para proyectos de exploración.

La ministra Ortiz habló de “consultas posteriores” a proyectos que están avanzando y debieron ser consultados. ¿Cómo funciona esto?
La frase correcta no es una consulta posterior. Lo que ocurre es que estamos volviendo a fojas cero. El sector [el Ministerio de Energía y Minas] tomó un criterio errado y decidió avanzar. No es una consulta posterior, es más un volver atrás y comenzar con lo que debió haberse consultado desde el inicio: la exploración.

¿En qué otras regiones podemos esperar procesos de consulta?
En Cusco, Apurímac y Ayacucho, todos pueblos quechuas. En Puno existía la posibilidad de hacer un proceso de consulta pero creo que la empresa ha dejado este proyecto.

¿Es más fácil hacer estos procesos con las mineras junior?
No sé si es más fácil, pero en un escenario económico como este, las empresas evalúan si pueden esperar. Todas tienen un paquete grande de exploraciones, entonces esperan uno o dos años a que la cosa mejore. No estamos en un escenario en el que la minera junior va a empujar el proyecto sí o sí o invertir en la zona, porque tiene que esperar un mejor escenario. Ellos viven con el capital del día y son frágiles: si esos proyectos son viables lo pueden vender. La empresa es un actor externo al proceso de consulta pero puede cancelar el proyecto, entonces hacer consulta ya no tiene sentido. El mismo caso se ha dado en el sector hidrocarburos: hay nueve consultas pero con la exploración caída al 80% no hay empresas interesadas en hacer exploración. Y si no hay empresa, ¿con quien implementar los acuerdos? En cambio, cuando ya se llega a la etapa de explotación, el costo de dejar el proyecto es muy alto porque ya se han invertido recursos.

¿Habrá consulta en algún proyecto que ya llegó a la etapa de explotación?
Por el momento estamos en este paquete de proyectos de exploración. En explotación el proceso es más complejo: no sabes si el área de influencia es más grande o más chica, el contenido de la medida a identificar es más compleja, hay temas ambientales de mayor impacto. El proyecto exploratorio es más de tanteo, es menos invasivo.

¿Las comunidades del Cusco y Áncash han expresado algún tipo de preocupación por los proyectos de exploración en sus zonas?
En nuestra experiencia, las comunidades no tenían mucha información sobre qué era la consulta previa, de qué manera era distinta a la participación ciudadana, si les correspondía o no, y por qué les correspondía. Su expectativa sobre los proyectos suele ser bien alta, sobre todo respecto a oportunidades de trabajo. Se preocupan por saber en qué consiste y cuán invasiva puede ser, pero también están muy interesados en saber qué trae el proyecto [en términos de beneficios].

En la zona andina, los beneficios son más visibles que en la amazonía: las comunidades en zonas productivas en Apurímac o Cusco gozan de beneficios muy altos. Las dos comunidades [que se están consultando] están a favor de la inversión y de los proyectos, pero quieren que se les notifique de la posibilidad de afectaciones ambientales, sobre todo cuando muchos son agricultores.

¿Cuánto cuesta implementar una medida de consulta?
Depende del área de influencia, de cuantas entidades y comunidades participen. El lote 192 creo que costó S/.2 millones. El promedio en hidrocarburos es entre S/.500 mil a S/.800 mil. El proyecto de la hidrovía amazónica, con dos regiones, 27 federaciones, y 350 comunidades puede costar S/.2 millones.

¿Y en minería?

Es mucho más barato porque el área de influencia es más pequeña. Un proyecto minero es más pequeño que uno de hidrocarburos, y una actividad de electricidad ocupa más territorio que una actividad de hidrocarburos. En minería las áreas son pequeñas: [el proyecto] afecta a dos o tres comunidades. En Las Bambas tienes un número de comunidades pequeñas en el área de influencia directa para un megaproyecto. El problema está en el área de influencia indirecta.

Pero los procesos son más baratos, incluso por temas logísticos es más fácil moverte por zonas andinas que por zonas amazónicas. En éstas últimas, sacar a gente para un taller informativo no baja de los S/.60,000 soles. En consulta previa de minería, un taller cuesta S/.3,000 ó S/.4,000 y [la consulta] en total, entre S/.60,000 y S/.80,000.

¿Qué tan generalizada es la presencia de pueblos índigenas quechua en la zona andina? El sector minero teme que la inclusión de pueblos quechua significa que todas las comunidades tendrán que ser consultadas.
El convenio 169 de la OIT [norma internacional sobre consulta previa] establece que existen dos criterios fundamentales para la identificación étnica: la autoidentificación —que las personas sientan que pertenecen a un colectivo distinto— y tener instituciones tradicionales totales o parciales y conexión territorial. Cada país tiene que implementarlos de acuerdo a su propia historia. En el Perú, identificar a las comunidades amazónicas fue sencillo: en el censo del 2007 hubo un proceso de identificación y en el Censo Nacional Agropecuario también. El 99% de las comunidades amazónicas decían ser indígenas. En el caso de las comunidades andinas, no se tiene ninguno de estos elementos y ningún instrumento censal que te permita la autoidentificación, salvo la lengua indígena y algunos elementos del Censo Nacional Agropecuario. En el Perú hay cerca de 6,000 comunidades campesinas, y si bien algunas son indígenas, esto no significa que todas lo sean.

Por ejemplo, las rondas campesinas me han preguntado si pueden ser pueblos indígenas. No pueden porque nacieron en los años setenta por un problema de seguridad jurídica y lucha contra el abigeato. Mientras nosotros estemos, eso no va a ser posible.

Pareciera que conviene ser considerado pueblo indígena, si las rondas les han pedido ser incluidas…
La Cunarc (Central Única Nacional de Rondas Campesinas) quiere ser incluida por el conflicto en torno al proyecto Conga. Mientras los Estados van dando incentivos para el reconocimiento individual o colectivo, se va a generar eso [el interés en ser considerado indígena]. En todos los censos hechos en América Latina, en los últimos diez años el número de personas que se considera indígena ha subido. El censo nacional del 2017 nos va a dar un mapeo de la situación. Sin embargo, ser indígena en el Perú conlleva una carga muy pesada y sobre todo en el ande.

¿Cuando se actualizará nuevamente la base de datos de pueblos indígenas?
En diciembre terminaremos de incluir a los pueblos quechua en la base de datos. Hace dos semanas publicamos los de Lambayeque y Huancavelica. Las comunidades quechua principalmente se encuentran en la sierra sur: el 90% está en Apurímac, Cusco, Puno, Ayacucho y parte de Huancavelica.