En Australia existe una gran zona boscosa denominada Great Western Woodlands. En sus 16 millones de hectáreas se encuentran desperdigadas 3.000 especies de plantas florecientes y el 25% de las especies conocidas de eucalipto. A pesar de ser un área biodiversa y uno de los bosques templados más grandes del mundo, apenas el 12% se encuentra protegido. Bill Marion, ministro de Minas de Australia Occidental, afirmó en marzo que “cualquier reconocimiento para esta área pondría trabas a la minería y sería devastador”.
La flexibilidad para el sector minero en Australia no es solo en asuntos ambientales, sino también en temas impositivos. En marzo, el ministro de Minas rechazó un incremento en las regalías, lo que fue muy bien recibido por los gremios locales. Australia siempre ocupa lugares privilegiados como destino de inversión minera. Cuenta con bajos niveles de conflictividad social alrededor de proyectos y operaciones. Además, el Estado promueve iniciativas para reducir la carga regulatoria a las empresas.
Todo ello no ha impedido, sin embargo, que las inversiones mineras se reduzcan sustancialmente. En noviembre se supo que la inversión en nuevos proyectos había tocado su punto más bajo en diez años. Incluso varias unidades en etapas tempranas no terminan de pasar de la fase de factibilidad por factores externos.
El escenario es similar en Norteamérica. La economía canadiense, hacia agosto, se había contraído en seis de los últimos siete meses, en parte debido al decaimiento de los sectores extractivos. Por ejemplo, solo en Quebec, una de las provincias con mayor participación en este rubro, la inversión minera cayó en 30% el 2014. Y en México, según datos de la Cámara Minera de México (Camimex), la inversión minera pasó de US$ 8.000 millones en el 2012 a US$ 4.900 millones en el 2014.
En el sur también se padece esta tendencia global. En mayo, la Subsecretaría de Minería de Chile anunció que las iniciativas mineras se redujeron en US$ 30.000 millones para el próximo decenio. De otro lado, según las últimas cifras publicadas por la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco), la inversión total de la gran minería de cobre y oro pasó de US$ 15.027 millones en el 2013 a US$ 12.341 millones en el 2014.
En el Perú, la inversión minera pasó de US$ 9.934 millones en 2013 a US$ 8.894 en el 2014 y, finalmente, a US$ 2.956 millones entre enero y mayo del 2015. Mientras tanto, un importante jugador de la minería de oro en el continente africano, como Sudáfrica, ha abandonado el top 10 del ránking del Fraser Institute, que evalúa el atractivo de las jurisdicciones mineras para la inversión.
¿Qué ocurre? ¿De pronto hay una epidemia global de “tramitología” y conflictividad social que retrasa las inversiones en todo el mundo, como algunos señalan que ocurre con el Perú? No parece ser la respuesta correcta. En realidad, las demoras no solo ocurren aquí, y hay ejemplos de que la eficiencia de la burocracia no ha sido determinante en cuanto a volúmenes de inversión.
Ejemplos de lo primero. En Estados Unidos, para obtener los permisos y las aprobaciones para construir una mina se requieren entre siete y diez años, según voceros del sector citados por Bloomberg. De otro lado, según Behre Dolbear Mineral Industry Advisors, los países con menores retrasos en los permisos son Canadá, Australia y Chile, que, como hemos visto, también han sufrido caídas en sus inversiones mineras.
Lo cierto es que, en este momento, el precio internacional de los minerales es el factor determinante de las inversiones. Entre el 2011 y el 2012, año en el que varios países (incluido el Perú) lograron grandes volúmenes de inversión, los precios internacionales alcanzaron picos históricos. Luego, a partir de abril del 2013, empezaron a caer, y la situación empeoró en el 2014. El 2015 muestra una tendencia similar, con algunos metales a la baja y otros manteniéndose o con alzas (como el oro). “La caída de las inversiones responde, en el ámbito mundial, a la caída de los precios”, concluye Víctor Burga, socio de auditoría de EY.
Hay dos elementos que harían que esta tendencia se mantenga. La desaceleración de China es uno de ellos. El incremento del PBI de este país ya no es de dos dígitos. Además, su motor de crecimiento ha pasado a ser el consumo y ya no el desarrollo de infraestructura, lo que impacta en la demanda y en el precio del cobre a escala internacional. Además, la política monetaria de los Estados Unidos podría presionar a la baja el precio del oro. Así lo considera Alfredo Remy, líder de minería de PwC.
“De concretarse el tan anunciado incremento de la tasa de interés de referencia de la Reserva Federal de los Estados Unidos (FED), el oro se vería afectado. Los capitales abandonarían el metal como refugio y pasarían a inversiones más atractivas, lo que presionaría el precio del oro a la baja”, afirma. Así, las inversiones mineras para este metal se complicarían.
Víctor Burga, de EY, señala que los costos son otro factor que ha afectado a las inversiones en un contexto global, pues en un periodo de precios bajos, se busca reducirlos para evitar la contracción de márgenes. En este punto, los países desarrollados se llevan la peor parte.
Según el informe Competitividad de la minería chilena del cobre, con cálculos hechos a partir de información de Wood Mackenzie, los costos laborales más elevados para la minería del cobre están en Australia (US$ 46,79 por hora laboral), Canadá (US$ 37, 69 por hora laboral) y Estados Unidos (US$ 32,20 por hora laboral). Sin embargo, estos países no cuentan con los mejores niveles de eficiencia, es decir, los trabajadores cuestan mucho, pero requieren más horas por kilotonelada de cobre producida. El Perú tiene un costo laboral de US$ 6,42, pero también requiere de muchas hora para producir una kilotonelada de cobre (ver cuadro).
El costo de energía es otro elemento que se debe tomar en cuenta. De acuerdo con estimaciones proyectadas al 2020 y difundidas por el Consejo Minero de Chile, varios de los países desarrollados contarán con elevados gastos por energía. Australia (8,8 c/kWh) y Estados Unidos (7,5 c/kWh) serían los más afectados, mientras que Canadá (5,3 c/kWh) no, pues ostenta el segundo costo más bajo de los países evaluados. La lista está encabezada por Congo (14,1 c/kWh), seguido de Chile (12,1 c/kWh). El Perú tiene uno de los costos de energía más bajos, con US$ 6,6 c/kWh.
“Cuando las empresas están tratando de reducir costos para mantener buenos márgenes, las inversiones destinadas a exploración se ven afectadas”, asegura Alfredo Remy, de PwC.
Y esto se ha notado fuertemente durante el 2014. De acuerdo con el informe World Exploration Trends 2015 de SNL Metals & Mining, el presupuesto global destinado a exploraciones durante el 2014 se redujo en 26% en comparación con el año anterior, con lo cual se acumulan dos años consecutivos de desplomes. La situación luce más grave al revisar los casos país por país. Según cifras elaboradas por CooperAcción a partir de datos de SNL Metal & Mining, entre el 2012 y el 2014 los presupuestos de exploración de Canadá, Australia y Estados Unidos han disminuido 57%, 51% y 56%, respectivamente.
Así las cosas, el panorama no luce promisorio en el corto plazo para el sector minero en el escenario mundial. Hay que tomar en cuenta que, si bien muchas veces las inversiones se ven afectadas por factores internos, estos no son los únicos ni los determinantes. La toma de decisión al momento de invertir no depende principalmente de los factores relacionados con la estructura burocrática del país destino, la carga regulatoria o impositiva de las empresas o la conflictividad social.
Así lo explica el Survey of Mining Companies 2014 del Fraser Institute, con cuya información se elabora el Investment Attractiveness Index, que combina un indicador relacionado con el potencial minero del país y otro sobre las políticas del sector. “Si bien es útil medir el atractivo de una jurisdicción a partir de factores como regulaciones onerosas, niveles de carga impositiva, calidad de la infraestructura y otros, […] las decisiones de inversión son considerablemente determinadas por el potencial minero de una jurisdicción. De hecho, los encuestados indican que solo el 40% de sus inversiones están determinadas por factores de política pública”.
El estudio titulado El costo económico de la no ejecución de los proyectos mineros por conflictos sociales y/o trabas burocráticas, del Instituto Peruano de Economía (IPE), fue publicado en junio y recibió mucha cobertura mediática. Allí se estimaba que entre el 2010 y el 2014 se habían retrasado inversiones mineras, correspondientes a 15 proyectos, por más de US$ 21,5 mil millones y que en los últimos siete años, evaluando el efecto total de la inversión y producción mineras, el país habría perdido US$ 67,2 mil millones. Estas cifras fueron puestas en entredicho al poco tiempo y el mencionado informe se convirtió en uno de los más criticados de los que ha producido el IPE en los últimos años.
Rolando Luque, defensor adjunto para la Prevención de Conflictos Sociales y Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, afirma que “de los quince casos seleccionados para el estudio de IPE, diez están en conflicto, cuatro ya no lo están aunque lo estuvieron y el caso Corani nunca fue un conflicto.
De estos, solo en tres hay oposición al inicio del proyecto minero, y cuatro ya están en etapa de construcción”. Agrega que “los conflictos sociales no son solo un problema de los actores sociales que demandan algo, sino también de las empresas que deben plantear correctamente sus estrategias de intervención desde el primer momento y donde se disipen los temores ambientales y sociales y se incorporen a las comunidades en los beneficios”.
El analista Juan de la Puente, en el diario La República, señaló que “esa agregación muestra 15 proyectos que un análisis riguroso obligaría a diferenciar. Por ejemplo, la situación de Conga no es la misma que la de Las Bambas, sobre la que se informa que iniciará sus actividades el primer trimestre del próximo año debido al avance del diálogo entre el Estado, la empresa y la comunidad. Inclusive Conga no se encuentra en la misma situación que Tía María”. De otro lado, el informe recibió críticas metodológicas y también en cuanto a los cálculos del impacto en el empleo.
Más allá de las fallas del informe del IPE, cabe preguntarse: ¿es verdad que en el Perú se exigen muchos trámites para la ejecución de un proyecto minero?
Los trámites para desarrollar grandes inversiones mineras son relativamente nuevos. A principios de los noventa casi estaban ausentes. Por ejemplo, cuando Yanacocha inició sus operaciones, el Estado ni siquiera le exigió un estudio de impacto ambiental (EIA) –aunque sí lo presentaron, para estar en línea con los estándares de la casa matriz–. Con la apertura del mercado, el esquema cambió.
Antamina es un caso paradigmático. Según el estudio Las relaciones de los proyectos de inversión con la administración pública, de Apoyo Comunicación, dicha empresa requirió aproximadamente 290 permisos para la construcción de campamentos, presa de relaves, un puerto, carreteras, mina, concentradora y una línea de energía. Y lo hizo dentro de los plazos previstos –entre 1998 y el 2001– sin problemas.
Luis Felipe Huertas del Pino, socio de Osterling Abogados, afirma que hoy, para un proyecto de una magnitud similar, la cantidad de trámites no debería haber aumentado y que, más bien, se habría reducido por las recientes medidas para promover la inversión. “El número de permisos está en relación directa con los componentes del proyecto, es decir, las instalaciones de minado, de beneficio y complementarias. Si se trata solo de una mina, la cifra es menor”, agrega.
Entonces, ¿el número de permisos y licencias es realmente excesivo en el Perú en comparación con otros países? “Se habla mucho de que aquí existe demasiada 'tramitología'. Y no lo es tanto. Los trámites son los que son, y no es muy distinto en otras partes. Obtener los permisos para hacer una mina en Estados Unidos toma hasta diez años. Es bien complejo”, declara Ricardo Labo, director ejecutivo de Labo Mining Strategies y exasesor principal de Asuntos Externos para América Latina de Río Tinto.
Hay un estudio internacional que da luz en torno a las trabas burocráticas. Se trata del Behre Dolbear Ranking of Countries for Mining Investment “Where Not to Invest”. Esta encuesta evalúa distintos aspectos que hacen atractivo a un país para la inversión minera y contempla, entre otros puntos, el nivel de problemas sociales que afectan al sector y el retraso en los permisos. El 2012, el Perú ocupaba el puesto 9 de 25 países evaluados.
El 2014 escaló al puesto siete. Sin embargo, esto no quiere decir que el país no deba mejorar en este campo. El Investment Attractiveness Index 2014 del Fraser Institute coloca al Perú en el puesto 30 de 122 jurisdicciones analizadas por su atractivo para inversiones mineras. Esto representa una mejora de siete posiciones en comparación con el año anterior, pero el país aún se encuentra lejos del grupo de las jurisdicciones más privilegiadas, como Chile, que ocupa el puesto 13. Y esto se debe en buena parte a la política sectorial que rodea a la inversión minera.
Fuera de las particularidades de cada Estado, la tendencia global muestra un considerable aumento en los retrasos de los proyectos mineros. Richard Schodde, director de MinEx Consulting, elaboró un estudio en el que revisó aproximadamente 3.500 depósitos mineros en el mundo entre 1950 y el 2013 para determinar cuántos se convierten en minas y qué tiempo hay entre descubrimiento y producción. Así, concluyó que solo el 45% llega a ser mina y que entre una etapa y otra hay 12,4 años en promedio. Además, los lapsos oscilan entre 10 años para los de oro y hasta 17,1 años para los de cobre. Añade que, durante la próxima década, estos plazos se prolongarían.
Finalmente, el estudio indica que, para el caso del cobre, los proyectos a futuro (pipeline) se han pausado en los últimos dos años. Las principales causas de los retrasos son sobrecostos (23%); pobre desempeño económico influenciado también por carga impositiva, riesgo país o costos (21%); falta de infraestructura de apoyo (15%); y asuntos sociales (15%). El retraso por permisos es solo de 8%. Schodde advierte, además, que la siguiente generación de minas estará en zonas menos accesibles y con mayores riesgos. “Estos depósitos enfrentarán desafíos sociales y problemas de infraestructura”, señala el informe.
El Perú se encuentra dentro de este escenario. Luego de registrar durante los últimos cuatro años la más grande inversión minera de la década –con un máximo de US$ 9.934 millones el 2013–, los montos ya han empezado a contraerse. Y, como señaló Apoyo Consultoría en abril, la inversión en nuevos proyectos y ampliaciones hacia el 2018 se reduciría a US$ 200 millones, cifra muy por debajo de los US$ 5.000 millones registrados en los últimos tres años.
“A partir del 2017 no hay proyectos grandes en cartera. Para que alguno salga desde ese año en adelante, ya tendría que estar en etapa de construcción. Estamos contra el tiempo si es que queremos que la producción de cobre siga en aumento”, advierte Alfredo Remy de PwC.
¿Qué hacer? Víctor Burga, de EY, afirma que las empresas mineras tienen que ajustar sus costos y conseguir mayor capital para exploración. A la vez, esta exploración tiene que ser más inteligente: desarrollarla solo donde haya más y mejor información geológica. “Aparte de eso, con los precios internacionales bajos, no hay mucho más que hacer”, concluye. Por su parte, Ricardo Labo señala que para optimizar los trámites, más que reducir su volumen, se necesita funcionarios más capacitados para, por ejemplo, ser más eficientes al momento de revisar los EIA. Hay mucho trabajo por hacer desde el sector público.
Por el momento, sería conveniente que los empresarios mineros locales hagan suyo el pensamiento de Pierre Gratton, presidente de la Asociación Minera de Canadá (MAC), quien en una entrevista dijo: “Esta es una industria cíclica y tenemos que capear el temporal. Las compañías mineras han pasado por esto millones de veces. Resistirán y estarán listas para el siguiente ciclo al alza”.
