Este 2015 no sólo será el año en que el sector minero hará la menor contribución al Estado por concepto de impuestos. También será el que dejará la menor recaudación por parte de la minería privada en los 10 años de vigencia que lleva el impuesto específico al sector, el denominado royalty.
Fue el 27 de mayo de 2005, y con Chuquicamata como telón de fondo, cuando el entonces Presidente Ricardo Lagos firmó el llamado royalty II, es decir, la Ley 20.026 que estableció un gravamen de hasta 5% del margen operacional para las compañías mineras privadas. El gravamen se comenzó a aplicar a partir de 2006, según la capacidad productiva de las empresas, pues dejó fuera del cobro a aquellas que producen hasta 12.000 toneladas.
Para que el sector en su totalidad se acogiera al nuevo impuesto que implicaría un cambio de contratos con el Estado, el gobierno de entonces aseguró a las mineras la obtención de una invariabilidad tributaria vigente hasta 2017. Sin embargo, con motivo del terremoto del 27 de febrero de 2010, ese año se modificó el tributo y se estableció una tasa variable para el gravamen, que fluctúa entre 5% y 14%, además de una invariabilidad tributaria hasta 2023.
Entre fines de 2004 e inicios de 2005 el debate político por la creación del royalty fue complejo. El tema enfrentaba dos flancos. Uno, de tipo político, que cruzaba ánimos entre el gobierno de la época, los ministros a cargo: Nicolás Eyzaguirre, en Hacienda, y Alfonso Dulanto, en Minería, y el Parlamento. Un alto ejecutivo protagonista de las tratativas recuerda que al inicio, los viajes hacia Valparaíso eran complicados, “porque sabíamos que íbamos a enfrentarnos con gente que no nos quería”.
El otro flanco surgió desde el propio sector, tensionando y dividiendo posturas en el gremio más influyente de esa industria, como es el Consejo Minero.
La creación del impuesto específico sigue siendo, una década después, tema sensible para la industria minera, en especial porque no se cumplió el objetivo para el cual fue creado: la instalación de un fondo especial para liderar la innovación y el desarrollo tecnológico en el país, el que sería financiado con los recursos del royalty.
Instalar un tributo a las mineras privadas se sustentó en la tesis del Ejecutivo de entonces, en que esas empresas extraían recursos de todos los chilenos y en especial de regiones que, una vez acabado el mineral, quedarían sin capacidad o posibilidad de desarrollo. Por eso, la idea era que el fondo financiara iniciativas principalmente en las regiones mineras.
“Con este impuesto derivado de la extracción minera podemos generar un fondo para la investigación, la ciencia y la tecnología, y ese recurso que estamos creando, de conocimiento, ese sí que es renovable”, dijo el ex Presidente Lagos al firmar el nuevo impuesto.
En su discurso también aseguraba que había una condición: “Que estos recursos no se gasten en los gastos ordinarios propios de un país, porque los gastos ordinarios propios de un país se tienen que financiar con impuestos normales”.
A poco andar, sin embargo, eso no se cumplió: la legislación chilena no permite que un impuesto se destine a un uso específico.
“Los que dirigen el país tienen que decidir qué hacer con esos recursos. La Comisión de Ciencias y Tecnología tiene una responsabilidad tremenda de hacer un buen uso de un recurso que el sector minero está poniendo a disposición del gobierno a través de este impuesto”, decía por esos días -al inaugurar la Expomin 2006- el entonces presidente del Consejo Minero, Francisco Costabal.
Pero hoy la visión es más crítica por parte de la industria. El actual titular de la entidad que agrupa a las grandes mineras privadas, Joaquín Villarino, advierte que el país perdió competitividad con la aplicación del royalty.
“Chile tenía una serie de condiciones que lo hacían más competitivo, entre otras, un régimen tributario razonable. Con el royalty se perdió ese atractivo y con otra serie de cambios que hemos sufrido se ha perdido aún más la competitividad del sector”, fustiga.
Agrega que aun cuando la minería es la única actividad productiva que paga un impuesto adicional, no ha recibido de vuelta un beneficio con esos pagos. “Lo que hubiésemos esperado, como contrapartida al esfuerzo, es un reconocimiento público de que la minería estaba contribuyendo a la innovación y, posteriormente, a la reconstrucción... La industria no ha cosechado los beneficios reputacionales derivados de su mayor contribución impositiva”, reflexiona el ejecutivo.
Villarino, además, es crítico sobre el uso que las siguientes administraciones les han dado a los recursos generados por el impuesto específico y plantea que a su sector “no le consta que los recursos generados por el royalty se hayan dedicado a un proyecto nacional de innovación”.
Andrés Zahler, jefe de la división de Innovación del Ministerio de Economía, despeja esa duda y explica que la creación del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC) fue consecuencia del impuesto específico a la minería, pues se propuso que la recaudación que dejaría fuese a financiar innovación, ciencia y tecnología, a través de ese instrumento. “Sin embargo, los montos que el fondo ha recibido año a año no han estado relacionados en modo alguno al impuesto específico a la minería. El FIC sería muchísimo más grande si el objetivo inicial se hubiese cumplido”, asegura.
Zahler -quien integró el staff de asesores en Hacienda en la época de Eyzaguirre- precisa que el fondo es parte del presupuesto que recibe el Ministerio de Economía, pero que financia tanto proyectos de la cartera a través de Corfo y la Iniciativa Científica Milenio, como iniciativas del Ministerio de Educación, mediante los proyectos de Conicyt. También de Agricultura, por la vía de la Fundación para la Innovación Agraria (FIA). “A través de este financiamiento interministerial se permite coordinar la política de innovación del gobierno y dar coherencia a múltiples fondos distribuidos en distintas partes del Estado”, sostiene.
Agrega que el FIC hoy cuenta con unos US$ 200 millones de presupuesto para financiar actividades relacionadas con innovación y desarrollo (ver infografía).
El segundo foco de tensión que produjo la discusión por el royalty surgió desde el interior del Consejo Minero. Primero, por la decisión de la estatal Codelco de promover públicamente la aplicación del impuesto específico, lo que terminó con el retiro temporal de la minera del Consejo Minero.
En segundo término, por la acción concertada de tres mineras, encabezadas por Escondida, las que se acogieron a una norma -inserta en la propia legislación- para no pagar el royalty. Se trató de un artículo que permitía el cobro de un impuesto progresivo de hasta 5% sobre las utilidades operacionales. De acuerdo a las publicaciones de la época, con esa actitud de Escondida se insinuaba que buena parte de las compañías del sector simplemente “dilataban sus compromisos” y ese argumento se usó con fuerza por parlamentarios que, en ese momento, buscaban la aprobación del royalty.
“La forma en que actuó Escondida no fue buena”, reconoce hoy un ejecutivo que participó de la discusión. Y relata que eso gatilló que Costabal tuviera que conversar con el resto de las mineras para evitar un quiebre más fuerte del gremio. “Hubo muchas rondas de conversaciones donde se explicaba que esto era una realidad y que no se podía evitar lo que Escondida estaba haciendo. Ese era su problema y actuó por su cuenta, pero el gremio no puede establecer toda una estrategia para beneficio de una empresa. Eso se tiene que hacer por el beneficio de toda la industria”, recuerda un ejecutivo.
El mayor problema que tenía el sector minero fue el momento en que se generó la discusión, cuando las grandes mineras ya habían hecho las principales inversiones de los yacimientos que aún están operando. Luego, cuando comienza el repunte del precio internacional del cobre, la industria enfrenta un nuevo cambio en las reglas.
Una década más tarde, en la industria admiten que fue una buena implementación, pues tarde o temprano Chile se iba a unir al escenario internacional en que otros distritos mineros relevantes también comenzaban a aplicar impuestos específicos, como fue el caso de Australia. “La discusión había que enfrentarla de manera positiva. Veíamos que esto era una tendencia mundial y que si bien un royalty generaba un costo adicional para la industria, era poco sostenible en el tiempo que no fuéramos afectados”, comenta otro alto ejecutivo de una minera.
El aporte minero
El peso del royalty en los aportes de la minería es relevante y llega al 8,1% de la recaudación total que hacen al Fisco. Según los datos del Consejo Minero, entre 2006 y 2014 la industria minera ha aportado al Fisco US$ 81.899 millones. De ese monto, sólo por concepto de royalty, el país ha recabado US$ 6.600 millones.
La recaudación efectiva por royalty, de paso, es mucho mayor a los US$ 150 millones y US$ 200 millones que en 2005 el gobierno proyectó por concepto del gravamen específico para cuando estuviera en plena vigencia. Dato no menor es que en la década del royalty también el precio del cobre ha variado con fuerza. En esos 10 años, el metal registró un alza de 1,96%, anotando en 2011 el mayor promedio, con US$ 4 la libra, y en 2009 el menor, con US$ 2,34 la libra.
Para este año el sector prevé un precio menor. En lo que va de 2015, el metal promedia US$ 2,70 la libra. Esto, más el alza de costos en las empresas, hace proyectar una recaudación para el Fisco menor a lo estimado por Hacienda.
De acuerdo a las proyecciones de la Sonami, el aporte total de la minería sería de unos US$ 4.000 millones, mientras que en 2014 alcanzó los US$ 5.000 millones. Pero sería incluso más bajo que el registrado en 2009, en plena crisis financiera internacional, en que llegó a US$ 4.474 millones.
En las mineras, en todo caso, afirman que tomando lo que va del primer trimestre han aportado US$ 571 millones y que el royalty este año se acercaría a US$ 250 millones.
Lo anterior, pese a que Codelco anticipó un menor aporte al Estado, al evidenciar que en el próximo quinquenio registrará los excedentes más bajos de su historia. El 2017 será el peor año, pues la estatal prevé excedentes por más de US$ 1.700 millones, muy lejos de los US$ 2.142 millones que espera este año y de los US$ 2.490 millones proyectados para 2019.
El magro escenario es compartido por las mineras privadas. “Este año será el de menor aporte minero desde la creación del royalty”, dice Villarino. Agrega que será evidente que habrá una menor recaudación, porque las alzas de producción no se van a generar como se preveía hace unos años, cuando se hablaba de una cartera de inversión de US$ 100.000 millones.
“Ya se ha asumido, no ocurrirá en los plazos previstos y no sabemos si ocurrirá en el mediano plazo”, sentencia el ejecutivo.
