Entre los numerosos damnificados que está dejando el final del ciclo altos precios de las materias primas están los beneficiados por el canon minero. Los gobiernos regionales y locales que lo reciben han visto disminuir estas transferencias desde el 2013, y este año el canon petrolero seguirá el mismo camino, debido a la caída de los precios de petróleo. Estos descensos se reflejan en la corrección que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) hizo en diciembre al canon de las industrias extractivas. De S/.6,978 millones, ahora el MEF proyecta repartir S/.6,327 millones.
Aunque el MEF se esfuerza en dejar claro que sus proyecciones son referenciales, sus correcciones de modo inevitable generan malestar en las regiones, pues impactan en la planificación de su gasto y aumentan su dependencia del Gobierno Central.
El canon minero registrará en el 2015 uno de sus niveles más bajos en los últimos diez años. Dentro del universo de transferencias –que incluye el canon minero, petrolero, gasífero, las regalías mineras, el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (Focam) y el sobrecanon–, el minero solía ser siempre sido uno de los mayores: el 2007, cuando el gobierno transfirió S/.7,279 millones al interior, la minería aportó el 72%. Para este año, con el monto corregido del MEF, representaría sólo el 27%.
Evidentemente, esto se explica por el descenso de los precios de los minerales desde el 2011. El oro y el cobre registraron en el 2014 pérdidas promedio de 19% y 22% frente al 2011, respectivamente. Y las proyecciones de enero del Banco Mundial indican que ambos metales tendrán tendencia a la baja en los próximos diez años, mientras que el petróleo no volverá a superar los US$60 por barril hasta el 2019.
La caída de los commodities impacta en las empresas extractivas, puesto que las utilidades disminuyen en relación directa con el impuesto a la renta y, por tanto, con la caída del canon minero y petrolero. Además, el menor valor de producción deviene en menores regalías. En ese escenario, las autoridades regionales y locales voltean hacia la asignación presupuestal –la otra gran fuente de sus recursos– como solucionadora de sus gastos, pero su distribución adolece de reglas claras, lo que la hace un mecanismo poco predecible y poco equitativo, de acuerdo con Gustavo Ávila Palomino, investigador del grupo Propuesta Ciudadana.
La molestia por la reducción de los montos previstos por canon y la sensación de expectativas incumplidas en las regiones por este motivo pueden derivar en escenarios de conflictividad social. Salvo la baja del 2009 (por la crisis financiera), el MEF entregó hasta el 2012 montos por encima de los proyectados, lo que aumentó paulatinamente las expectativas regionales. El 2013 y el 2014 –con precios de minerales en bajada– el MEF estimó S/.11.1 y S/9.2 mil millones por canon y regalías, pero entregó efectivamente S/.8.9 mil millones y S/.8 mil millones.
Propuesta Ciudadana argumenta que el MEF tiene que ser más riguroso y preciso en sus proyecciones, para evitar reclamos e insatisfacción en las autoridades regionales. Asegura, además, que la imprecisión en estas proyecciones es una de las causas de la pobre ejecución de los pliegos presupuestales, un problema recurrente que es señalado como una de las principales críticas al proceso dedescentralización. “Por un lado, las estimaciones quedaban cortas, por el otro generaba ineficiencia en el gasto. Se creó la idea de que los gobiernos regionales no sabían gastar. Parte del problema era que recibían más de lo que inicialmente se les había dicho, eso no generaba un marco adecuado para planificar”, afirma Ávila Palomino.
Ciertamente, en varias ocasiones el MEF pecó de conservador en sus proyecciones del canon, lo que trajo como consecuencia un flujo de dinero mayor que el esperado (e imprevisto) para las regiones. Pero también es cierto que la corrupción, la falta de una cartera amplia proyectos viables y la ineficiencia de las burocracias de los gobiernos subnacionales han tenido como consecuencia que las regiones más beneficiadas por el canon aprovechen los años de bonanza.
En cualquier caso, ahora el problema es el inverso: proyecciones demasiado optimistas que luego se dan de cara con la realidad. “El canon minero de 2014 fue S/.2,979 millones. El MEF estimó en julio (2014) que iba a ser S/.2,300 millones para el siguiente año, pero en diciembre corrigió a S/.1,700 millones. Una caída de casi 40% no es poca cosa para aquellas regiones cuya principal fuente de financiamiento sigue siendo el canon minero. Va a haber un desbalance al ejecutar sus obras, obras que se van a paralizar o volver a planificar”, agregó Ávila a SEMANAeconómica.
El MEF advirtió al elaborar el presupuesto 2013 que cuando los montos asignados son menores a los estimados, el “control de daños” lo asumen los titulares de los pliegos, vale decir las regiones y municipalidades. Así, las regiones afectadas con un menor canon minero son Áncash (a la que se le reduce S/.312 millones), La Libertad (S/.285 millones menos), Cajamarca (S/.191 millones) y Arequipa (S/.112 millones). En el caso del canon petrolero, las transferencias disminuyen 18% interanual (de S/.1,496 millones a S/.1,367 millones). Las regiones productoras como Loreto y Piura recibirán S/.108 y S/.78 millones respectivamente a mitad de año.
Áncash coincide con registrar la mayor cantidad de conflictos sociales, con 24 casos según la Defensoría del Pueblo. Además, los conflictos socioambientales activos en enero, por actividad minera e hidrocarburífera, sumaron 97 casos, de un total de 210.
Según Propuesta Ciudadana, los gobiernos regionales enfrentan el desafío de una alta dependencia del Gobierno Central, lo que se refleja en el 67.2% del total de ingresos no financieros que representaron los recursos ordinarios (usados para pagar planillas).Ese mismo año, los ingresos propios representaron el 3.2% del total de ingresos, mientras que los ingresos por canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones (recursos determinados) pasaron de 5.6% en el 2004 al 18.5% en el 2011, de acuerdo con datos del MEF.
El análisis para los gobiernos locales difiere de los regionales. En su caso, la dependencia se origina por su pobre base tributaria y de sus limitadas capacidades institucionales. Los ingresos propios son menores: el 30% de las municipalidades no recaudaron ningún monto por tributos y 852 (46.5% del total) recaudaron menos de S/.100,000, según datos del 2011. Un 8.6% de gobiernos locales recaudaron el 2011 más de S/.1 millón y sólo 61 municipalidades (3.3%) lograron recaudar más de S/.5 millones. En el 2011, 230 municipalidades no recibieron transferencias por canon, sobrecanon, ni regalías, y 241 municipios sólo recibieron menos de S/.1,000 anuales.
En ese sentido, Ávila propone que los ministerios deben estar más activos en la coordinación con los gobiernos subnacionales y prestar capacitación técnica a los mismos para hacer un esquema más previsible e inteligente, que permita planificar mejor los gastos. De esta manera, también será posible atajar posibles expectativas insatisfechas, que pueden derivar en malestar y en conflictos sociales.
