Por Daniel Montamat
La riqueza minera del “Nuevo Mundo” fue clave en la colonización española, pero no preponderante en el Virreinato del Río de la Plata, donde primó la explotación rural. Sin embargo, la Constitución de 1853 incluyó en las atribuciones del Congreso la de “dictar el Código de Minería” entre los códigos de fondo. Recién en 1886 se aprobó el proyecto de Código de Minería presentado por Enrique Rodríguez. En ese Código, el dominio del subsuelo minero pertenecía a las provincias o a la Nación según la jurisdicción donde se localizaran los yacimientos, y el Estado tenía vedada la explotación (el “dominio útil”), que quedaba a cargo de empresas privadas.
Por esa razón, cuando se descubrió el petróleo en tierras fiscales de la Nación en 1907, el Congreso tuvo que aprobar una ley especial creando una reserva en torno al descubrimiento a fin de evitar que los privados avanzaran en la exploración y explotación del área. En 1910 se crea la Dirección General de Explotación de Petróleo de Comodoro Rivadavia. En 1922, un decreto del Poder Ejecutivo creó Yacimientos Petrolíferos Fiscales.
En 1923, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso un proyecto de ley estableciendo una reserva de un millón de hectáreas en territorios nacionales. No hubo sanción. Se suspendió el otorgamiento de permisos de cateo “mientras no se sancionara una ley especial sobre la materia”. Los estados provinciales, entre tanto, en uso de sus facultades seguían otorgando las respectivas autorizaciones de exploración y explotación a las empresas privadas y a la YPF recién creada.
La Ley 12161 de 1935, fue la primera en establecer un régimen especial para los yacimientos de hidrocarburos. Mantuvo la concepción federalista del Código de Minería en el dominio originario de los yacimientos (art.374 de esa ley) e institucionalizó el rol de YPF como “brazo ejecutor de la política petrolera del Estado Nacional”. YPF creció y consolidó su liderazgo, pero coexistía con compañías privadas. La nueva ley petrolera también promovió la conformación de sociedades mixtas. Fue la Constitución del 49 la que nacionalizó el dominio originario de los hidrocarburos. Como consecuencia, la YPF estatal monopolizó los distintos segmentos de la industria. Desapareció la iniciativa privada.
La leyes 14773 (1958) y 17319 (1967) ratificaron el principio del dominio inalienable e imprescriptible de los yacimientos por el Estado Nacional. Ambas reconocen a la estatal YPF como brazo ejecutor de la política petrolera nacional, pero no cercenan la participación privada en los distintos segmentos.
En los 90, la Ley de Federalización de Hidrocarburos y Privatización de YPF (24.145) volvió al régimen de dominio federal, convalidado por el art. 124 de la Reforma del 94. En esa década se transformó a YPF en sociedad comercial, se vendió la mayor parte de sus acciones en las bolsas internacionales y, al final, se cedió a Repsol el paquete de control que retenía el Estado nacional. La española hizo una oferta pública y adquirió el resto del paquete accionario.
La última década estuvo signada por decisiones tácticas y señales contrapuestas. La Ley 26197 “ley corta” (2006) transfirió las potestades del dominio a las provincias. Repsol, en acuerdo con el Gobierno, vendió el 25% de sus acciones a un grupo local privado. Nació ENARSA (2004) como empresa comercial del Estado a la que se le otorgó el monopolio de las áreas off- shore que pertenecen a la jurisdicción nacional. Y muchas provincias empezaron a dictar sus propias leyes de hidrocarburos y a crear empresas provinciales. Algunas adjudicaron áreas exploratorias a empresas sin antecedentes técnicos y económicos.
Con la ley de “soberanía hidrocarburífera” 26741 (2012) el Estado nacional recuperó el control de YPF en el marco de un régimen de dominio federal de los hidrocarburos (los yacimientos on-shore pertenecen a las provincias). Esa ley y su decreto reglamentario 1277 iniciaron un camino de retorno hacia un régimen de dominio nacional.
Tantos vaivenes en el régimen de dominio y de explotación de la riqueza petrolera ilustran una trayectoria errática en la política sectorial. Hemos pasado del nacionalismo a la seducción del capital extranjero; del estatismo a la privatización; y del federalismo al unitarismo sin solución de continuidad.
Tantos barquinazos y zigzagueos hacen evidente la necesidad de una política petrolera de largo plazo que reconcilie los intereses de las provincias y de la Nación.
Inversiones Las inversiones que requiere la recuperación petrolera (unos US$10.000 millones por año) demandan certidumbre de reglas, y una institucionalidad no expuesta a la intervención discrecional de los gobiernos. Por eso hace falta una nueva ley de hidrocarburos que reconcilie el régimen de dominio y explotación del petróleo y el gas en yacimientos que pertenecen a las provincias (la nación tiene dominio sobre el off-shore ) con la necesidad de una política nacional que potencie las inversiones.
La ley debe explicitar las bases de la organización de la industria: actores, autoridades de aplicación, organismos interjurisdiccionales; la asignación de derechos a través de procesos competitivos; las modalidades contractuales, y los mecanismos que den previsibilidad a la apropiación y distribución de la renta de los hidrocarburos (régimen impositivo incluido). Sería importante acordar y plasmar en la ley la creación de un fondo inter-generacional que capitalice parte de la renta que apropian los gobiernos nacional y provincial y regule su destino. También figurarán los estándares de explotación racional y las reglas que correspondan las mejores prácticas ambientales en la actividad. La Argentina necesita desarrollar su potencial de petróleo y gas, en los yacimientos convencionales y en los no convencionales, en la tierra y en el mar.
