Tras el vencimiento del plazo del proceso de formalización, el gobierno publicó la esperada Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Ilegal. Una y otra vez, las autoridades del Ejecutivo han repetido que la estrategia no significa una ampliación de los plazos de formalización y que la minería ilegal será erradicada. Pese a ello, los plazos sí se han sido ampliado una vez más,  como ya se esperaba.

Nuevas fechas

Son cinco los requisitos necesarios que deben cumplir los mineros en proceso de formalización antes de obtener la autorización para iniciar o reiniciar sus actividades.

1. Inicialmente se fijaron varios plazos para cumplir con estos requisitos. El último de ellos era el 19 de abril.
2. Se amplió por 60 días el plazo para que los mineros presentaran la Declaración de Compromiso (evidencia de que se acogían al proceso).
3. Luego se eliminaron los plazos intermedios para la entrega de algunos requisitos: ahora todos los requisitos faltantes podrían entregarse hasta el 19 de abril.
4. Finalmente, la nueva Estrategia de Saneamiento permite cumplir con estos requisitos luego del 19 de abril.

Si la Estrategia de Saneamiento no hubiera cambiado los plazos, los mineros que no hubiesen entregado los cinco requisitos al 19 de abril habrían sido descartados del proceso. Dada la cantidad mínima de personas que han cumplido con todos los requisitos al vencimiento del plazo, las consecuencias hubiesen sido nefastas: desde el 20 de abril, la gran mayoría de mineros que se acogieron al proceso se habrían convertido en ilegales y serían sujetos a interdicción (destrucción de maquinaria utilizada para minería ilegal).

Esto hubiese significado el fracaso del proceso de formalización, porque hubiese mantenido en la ilegalidad a la mayoría de los mineros pequeños y artesanales. Reconocer este fracaso sería un duro golpe para el gobierno y probablemente fue un factor a considerar a la hora de ampliar los plazos. “A grandes rasgos, es más de lo mismo”, afirma César Ipenza, abogado especialista en materia ambiental, sobre la nueva Estrategia de Saneamiento. “Es cambiarle el nombre al proceso de formalización y ponerle saneamiento”.

SEMANAeconómica conversó sobre el tema con el ministro del Ambiente, Manuel Pulgar-Vidal, quien dijo que hablar de ampliación revela un desconocimiento de cómo se enfrenta este problema, que tiene 45 años. El ministro rechazó que se hayan ampliado los plazos. “Solamente en aquellos casos donde se han presentado dificultades, los requisitos se están manteniendo en la Estrategia de Saneamiento. Eso no significa una ampliación del plazo: significa una consolidación del proceso”, dijo.

En efecto, las extensiones a los plazos –no sólo la última– se debieron por deficiencias del propio Estado, que no creó las normativas necesarias para que los mineros pudieran presentar los requisitos exigidos. “Aquí estamos hablando de situaciones donde el Estado está ajustando sus propias reglas para eliminar aquellos cuellos de botella que se han generado en el proceso”, señala el ministro.

Aunque la responsabilidad sea del Estado, sí se extendieron los plazos, y se beneficiará a quienes no cumplieron con entregar todos los requisitos. Los continuos aplazamientos debilitan la credibilidad del gobierno: “los mineros siguen viendo que se pueden aplazar las fechas y no han un incentivo serio para cumplir con la ley”, explica César Ipenza.

Las declaraciones del Alto Comisionado para la Interdicción y Formalización de la Minería, Daniel Urresti, debilitan esta credibilidad aún más. El funcionario afirma que los mineros que no se inscribieron en el proceso sí se podrán formalizar (mediante otro régimen), en abierta contradicción con el propio ministro Pulgar-Vidal, quien declaró a SEMANAeconómica que “no entra una persona más” al proceso de formalización.

Las declaraciones de Urresti sugieren la posibilidad de una nueva ampliación o flexibilización en el proceso de formalización. De concretarse la medida, los plazos perderán sentido.

El fin del proceso de formalización permite hacer un balance de la estrategia del gobierno.

Los avances

–Pese a los errores, se trata de la estrategia más integral y con mayor avance que el Estado haya emprendido en formalización minera. Esto es reconocido incluso por personas que han criticado las fallas en el proceso, como el analista en temas mineros Miguel Santillana: “Es la primera vez que el Estado peruano hace frente, de manera multisectorial y decidida, a la minería ilegal”.

Se ha logrado separar con claridad los mineros ilegales de los informales. Antes, “la indefinición previa impedía actuar administrativamente o jurisdiccionalmente contra el ilegal”, afirmó el ministro del Ambiente, Manuel Pulgar-Vidal. Esta identificaciónpermite que el gobierno tome medidas para apoyar a quienes realmente están dispuestos a formalizarse y establecer medidas de erradicación contra los ilegales.

La Estrategia de Saneamiento reconoce las deficiencias del proceso de formalización –como la superposición de concesiones otorgada por el Estado y las dificultades de los mineros para obtener la autorización de uso de terreno superficial– y busca solucionarlas.

Los retos

–Los resultados hasta ahora son limitados. Apenas hay 6,000 personas con el requisito de tener un Registro Único de Contribuyentes, “varios miles” con el requisito de poseer un contrato de concesión y un contrato de uso del terreno superficial, y “varios cientos” con requisito del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo, señala Pulgar-Vidal.

–Los mineros en proceso de formalización constituyen un porcentaje menor del universo total de mineros pequeños y artesanales. No existen cifras exactas sobre el número total, pero las estimaciones varían entre 150,000 y 500,000 personas. Aúnsi se formalizan 30,000 mineros –una meta difícil de lograr–, se trataría de una porción bastante limitada respecto del total. Interdictar a la mayoría ilegal será una hazaña bastante compleja para el gobierno.

–La estrategia mantiene la responsabilidad de llevar el proceso de formalización en los gobiernos regionales, que hasta ahora han mostrado serias dificultades para lograrlo. Carecen tanto de recursos como de capacidades técnicas. El propio ministro reconoció que  “los gobiernos regionales no tienen ninguna capacidad de fiscalización”.

Pese a ello, El Ejecutivo no ha considerado devolver la responsabilidad al gobierno nacional –dependería de aprobación del Congreso, pero podría darse una ley– y ha optado por ampliar las capacidades de la OEFA (la autoridad de fiscalización ambiental dependiente del Ministerio del Ambiente).

“La misma gente que ha estado ahí con incapacidades va a seguir haciendo algo que no podrá revisar”, advierte César Ipenza. La estrategia sólo propone “fortalecer la efectividad de fiscalización” de los gobiernos regionales”, pero no especifica cómo. No hay un presupuesto específico para financiar la implementación de la estrategia, a pesar de que las medidas propuestas demandarán nuevos recursos.

–La informalidad es una dura barrera contra el proceso de formalización, pues impide el registro de derechos de propiedad o de uso sobre terrenos. La estrategia ha anunciado la elaboración de un plan nacional de saneamiento físico legal a nivel nacional. En un país con altos índices de informalidad y con iniciativas anteriores fracasadas, será sumamente difícil sanear legalmente todas las zonas en las que se realiza minería informal.

–Las próximas elecciones regionales serán un obstáculo para el proceso. Por un lado, existen candidatos a cargos regionales que ven al universo de mineros pequeños y artesanales como un “bolsón electoral”, según José de Echave, Investigador de CooperAcción y ex viceministro del Ambiente. Apoyar enfáticamente el proceso de formalización podría generar un ‘costo electoral’. Aún si ganan funcionarios que apoyan la formalización, les tomará tiempo aprender a llevar adelante el proceso.

La voluntad política del gobierno en luchar contra la minería ilegal da indicios de que se continuará tomando nuevas medidas para mejorar el proceso de formalización. Sin embargo, factores estructurales –como la alta informalidad– y coyunturales –como las próximas elecciones– lo dificultarán notablemente.