El Decreto Supremo Nº 781 de 1947
Con el fin de proteger, conservar y utilizar los recursos naturales existentes en el mar adyacente a las costas nacionales, mediante Decreto Supremo Nº 781 del 1 de agosto de 1947 el Perú proclamó soberanía y jurisdicción en una zona comprendida entre dichas costas y una línea imaginaria paralela a ellas y trazada sobre el mar a una distancia de 200 millas marinas, medida siguiendo los paralelos geográficos.
El Perú se reservó el derecho de “modificar dicha demarcación de acuerdo con las circunstancias sobrevinientes por razón de los nuevos descubrimientos, estudios e intereses nacionales que fueren advertidos en el futuro”. Es decir que dicha medición se efectuaba con carácter provisional y era, por tanto, susceptible de modificación.
El Decreto Supremo Nº 781 no estableció en modo alguno el límite marítimo entre el Perú y Chile, ya que los límites marítimos entre dos países no son susceptibles de ser determinados unilateralmente, sino que deben ser producto de negociación entre los Estados concernidos. Así lo establece la normativa internacional del Derecho del Mar, la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia.
La Declaración sobre Zona Marítima (Declaración de Santiago) de 1952
El 18 de agosto de 1952, Chile, Ecuador y el Perú suscribieron la Declaración sobre Zona Marítima, comúnmente denominada “Declaración de Santiago”. El artículo II de este instrumento dispone que los tres países firmantes, “proclaman como norma de su política internacional marítima” que a cada Estado corresponde soberanía y jurisdicción exclusivas sobre el área marítima adyacente a sus respectivas costas hasta una distancia mínima de 200 millas marinas. El artículo III de la Declaración de Santiago precisa que “la jurisdicción y soberanía exclusivas sobre la zona marítima indicada incluye también la soberanía y jurisdicción exclusivas sobre el suelo y subsuelo que a ella corresponde.”
De este modo, los tres países signatarios acordaron que cada uno de ellos tuviese una zona marítima no menor de 200 millas de anchura a partir de todo lo largo de sus costas y no únicamente en algunos tramos de las mismas. En cuanto a la cuestión de delimitación marítima, el artículo IV de la Declaración de Santiago señala textualmente lo siguiente (el subrayado es nuestro):
“IV) En el caso de territorio insular, la zona de 200 millas marinas se aplicará en todo el contorno de la isla o grupo de islas. Si una isla o grupo de islas pertenecientes a uno de los países declarantes estuviere a menos de 200 millas marinas de la zona marítima general que corresponde a otro de ellos, la zona marítima de esta isla o grupo de islas quedará limitada por el paralelo del punto en que llega al mar la frontera terrestre de los Estados respectivos.”
Este artículo IV tiene carácter excepcional, ya que se circunscribe al caso de la existencia de islas en la proximidad del Estado vecino y a establecer el criterio que deberá aplicarse para la delimitación de la zona marítima correspondiente a las mismas. De conformidad con el artículo en mención, el método a ser aplicado exclusivamente a la zona marítima de las islas es el del paralelo geográfico del punto en que llega al mar la frontera terrestre de los Estados respectivos. Dado que entre el Perú y Chile no se presenta este supuesto, el artículo en mención no es aplicable a la relación peruano-chilena.
En consecuencia, la Declaración de Santiago no contiene acuerdo alguno alusivo a la delimitación entre las zonas marítimas generales (aquellas que se proyectan desde las costas continentales) de los países firmantes.
Sostener que el paralelo geográfico debe aplicarse a la delimitación marítima entre el Perú y Chile –donde no hay islas– no se ajustaría a Derecho y se llegaría a una situación a todas luces no equitativa, en perjuicio exclusivamente del Perú, cuya zona sur se vería sumamente recortada, alcanzando únicamente 27 millas marinas en Punta Sama (Tacna), 46 millas marinas en Punta Coles (Moquegua) y 120 millas marinas en Camaná (Arequipa). La naturaleza jurídica de la controversia entre el Perú y Chile reside precisamente en la falta de un tratado de delimitación marítima ente ambos países.
El Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954
El 4 de diciembre de 1954, Chile, Ecuador y el Perú suscribieron un acuerdo para evitar la imposición de sanciones a las “embarcaciones de poco porte tripuladas por gente de mar con escasos conocimientos de náutica o que carecen de los instrumentos necesarios para determinar con exactitud su posición en alta mar”, que incursionan en las aguas del país limítrofe, tal como se menciona en su parte considerativa.
Con tal propósito, el artículo primero del mencionado Convenio dispone: “Establécese una zona especial, a partir de las 12 millas marinas de la costa, de 10 millas marinas de ancho a cada lado del paralelo que constituye el límite marítimo entre los dos países.”
La expresión “límite marítimo” en dicho artículo no puede ni debe interpretarse sino en función de una línea convenida con la exclusiva finalidad de orientar a las embarcaciones pesqueras artesanales.
Como es fácil advertir, este Convenio agota sus efectos en el ámbito pesquero artesanal.
El artículo 4 del Convenio de 1954 adicionalmente dispone que “Todo lo establecido en el presente Convenio se entenderá ser parte integrante, complementaria y que no deroga las resoluciones y acuerdos adoptados en la Conferencia sobre Explotación y Conservación de las Riquezas Marítimas del Pacífico Sur, celebrada en Santiago de Chile, en agosto de 1952.”
En consecuencia, el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima no puede ser interpretado en modo alguno como derogatorio del principio fundamental contenido en la Declaración de Santiago en torno a los derechos del Estado ribereño sobre el mar adyacente a sus costas hasta la distancia mínima de 200 millas.
Cabe anotar que mientras el Perú ratificó el Convenio de 1954 el 6 de mayo de 1955, Chile recién lo ratificó el 16 de agosto de 1967 y cuarenta años más tarde, el 24 de agosto de 2004, lo registró unilateralmente ante Naciones Unidas, manejo que no corresponde a un tratado de límites.
Documentos de 1968 y 1969 entre el Perú y Chile
En 1968 y 1969 el Perú y Chile suscribieron documentos para la orientación de los pescadores que realizaban faenas en la cercanía de la costa. Para tal fin, se colocaron dos faros de enfilamiento que proyectaban un haz de luz en la dirección del paralelo 18°21’03”S, el cual coincide con el paralelo geográfico correspondiente al Hito Nº 1 de la frontera terrestre peruano-chilena. Este Hito Nº 1 no constituye el punto en el que la frontera terrestre llega al mar. En virtud del artículo segundo del Tratado de Lima de 1929, el punto en el que la frontera terrestre llega al mar se denomina “Concordia”, el mismo que se encuentra al Sur-Oeste del Hito Nº 1 (ver gráfico Nº 1).
Evolución posterior
La posición peruana sobre delimitación marítima entre Estados con costas adyacentes fue presentada oficialmente por el Presidente de la Delegación del Perú en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en 1980, en el sentido que, a falta de un convenio específico de delimitación concertado de manera expresa para fijar definitivamente los límites marítimos, y donde no prevalezcan circunstancias especiales ni existan derechos históricos reconocidos por las partes, debe aplicarse como regla general la línea equidistante.
Acorde con esta posición y de conformidad con las reglas del nuevo Derecho del Mar, el 23 de mayo de 1986, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Perú planteó al Canciller de Chile la inexistencia de un acuerdo de límites marítimos entre ambos países y la situación no equitativa que deriva de la aplicación del paralelo geográfico.
A continuación, el Embajador comisionado para esta gestión expuso ante el Canciller de Chile que la línea del paralelo debía considerarse como una fórmula que, si bien había cumplido el objetivo expreso de evitar incidentes con gentes de mar con escasos conocimientos de náutica, no resultaba adecuada para satisfacer las exigencias de la seguridad ni para la mejor atención de la administración de los recursos marinos, con la circunstancia agravante de que una interpretación extensiva podría generar una notoria situación no equitativa y de riesgo, en desmedro de los legítimos intereses del Perú, que aparecerían gravemente lesionados.
Ello luego fue confirmado por una Nota diplomática de la Embajada del Perú en Chile, que acompañó un Ayuda Memoria sobre la exposición realizada ante la Cancillería de Chile.
A partir de octubre del año 2000 se produce un intercambio de Notas entre el Perú y Chile referente al asunto de la delimitación marítima, proponiendo el Perú formalmente, en el año 2004, el inicio de negociaciones para dar término a la controversia. Chile se negó a negociar.
Dando cumplimiento al artículo 54 de la Constitución Política, y a iniciativa del Poder Ejecutivo, el Congreso del Perú dio la Ley 28621, Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú, promulgada el 3 de noviembre de 2005 (ver gráfico Nº 2). A partir de tales líneas de base se graficó oficialmente el límite exterior –sector sur– del Dominio Marítimo del Perú, lo cual consta en la Carta aprobada por el Decreto Supremo Nº 047-2007-RE de fecha 11 de agosto de 2007. En dicha Carta se aprecia la existencia de una superposición de las zonas marítimas proyectadas desde las costas del Perú y de Chile, debido a la orientación de las costas de ambos países. Dicho espacio constituye el área en controversia entre ambos Estados (ver el gráfico Nº 3).
Adicionalmente, en la Carta se observa la configuración de un área de mar que se encuentra dentro del Dominio Marítimo del Perú, colindante por el Este con el área en controversia (ver el área de forma triangular que aparece al Oeste del área de superposición o área en controversia, en el gráfico Nº 3). Dicha área, que incuestionablemente corresponde al Perú, queda comprendida dentro de un área mayor que Chile denomina “mar presencial chileno” y en la que, según la legislación chilena, correspondería a ese país ejercer presencia.